“民工荒”呼唤修改《劳动法》
李华振


本文原载《工人日报》2004年12月6日第7版，后又被新华社作为社论转摘（有删节）



从珠三角发端、进而波及全国的“民工荒”，已经成为当前中国的一个关键词，它引发了学界的一系列检讨性思考。这场“民工荒”所触及的深层问题中，《劳动法》应当是最要检讨的，它再次把我国现行《劳动法》的不足曝露了出来。
现行《劳动法》是于1994年7月5日正式通过的，十年来，中国的经济基础和社会结构已经发生了巨大变化，而《劳动法》却没有与时俱进。这场“民工荒”再次显露了现行《劳动法》的不足。
一、现行《劳动法》关于适用范围的条款急需扩容
由于现行《劳动法》制定于上个世纪九十年代初，所以仍是建立在从计划经济体制沿袭下来的城乡二元结构之基础上的，其第二条就清楚地表明，它的适用范围并不包括“民工”。作为保护劳动者的《劳动法》，竟然“春风不度玉门关”，为数众多的民工成了一个无法可依、无法可保的“《劳动法》的春风吹不到的角落”。
有人主张区分“劳动”、“劳务”、“雇佣”三个概念，认为民工不能成为“劳动法律关系”的主体，只能成为“雇佣法律关系和劳务法律关系”的主体；主张在现行《劳动法》之外，再单独制定专门适用于民工的《雇佣法》。
笔者并不赞同这种基于“身份识别”的分别立法模式，因为它与现代市场经济通行的“契约识别”相悖，不利于打破由于城乡差别而形成的“城市工人”与“农民工人（民工）”之身份积弊。正确的解决之道应是修改现行《劳动法》，扩大其适用范围，把民工也涵盖进去。
二、现行《劳动法》关于“劳动歧视”的条款急需完善
民工在“劳动歧视”上，也受到了不公平待遇。现行《劳动法》第十二条、第十三条禁止的“劳动歧视”，只包括民族、种族、性别和宗教信仰四种情况。这一规定，明显窄于第111号国际劳工公约的范围（该公约还规定了基于劳动者的出身等原因而进行的劳动歧视）。
最明显的表现，就是现行《劳动法》根本没有禁止“户籍劳动歧视”的条款。而据有关的法规及司法解释，比如1994年11月17日劳动部发布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，对民工进行了明显的“户籍劳动歧视”。实际上，这种歧视不仅限于民工，而是在所有的劳动者身上都普遍发生。正是由于这一点，使很多企业因为户籍限制而不能招聘自己急需的人员，很多劳动者也因为户籍歧视而不能应聘那些能更好地发挥其才能的岗位。
这已经严重地妨碍了社会劳动生产率的提高，导致劳动力还不能在全国范围内自由流动，劳动力资源无法实现最大化的优化配置。因此，《劳动法》必须对“劳动歧视”条款进行完善，增加关于“户籍劳动歧视”的规定。
三、现行《劳动法》关于集体合同的条款急需严谨化
民工与用工单位之间，以集体合同最为普遍。但是，现行《劳动法》在这方面也存在着不足，其第三十三条规定：“企业职工一方与企业可以就……等事项，签订集体合同。”从法律用语的严谨性上看，这里的用语是“可以”而不是“有权”，按照法理学上的理解，“可以”表示一种任意性的权利，当事人可以为一定的行为，也可以不为一定的行为。那么，当劳动者提出要签集体合同时，用工单位就“可以”选择不为这种行为，即拒绝与劳动者签订集体合同。
可见，现行《劳动法》第三十三条关于集体合同的规定，是一种授权性规范和任意性规范，而非义务性规范和强制性规范。这明显不利于保护处于弱势地位的劳动者。
因此，为了平衡劳资双方的权利义务关系，为了达到实体公平，应该把“可以”改为“有权”，且主语由双方（“企业职工一方与企业”）改为单方（“劳方”）。即：把《劳动法》的这一条修改为“劳方有权提出与用工单位就……等事项，签订集体合同。”
四、现行《劳动法》关于劳动保障的条款急需修改
在对民工的劳动保障上，现行《劳动法》更是急需大动手术。由于它把民工等类型的劳动者排除在适用范围之外，因此，民工的劳动保障就不能适用《劳动法》。
由于民工所从事的工种不再是小农经济条件下的耕种土地，而是市场经济条件下的工业生产，相应地，他们所面临的劳动风险已经不再是小农经济的自然风险，而是一种与市场经济和工业化相适应的现代风险结构。传统的家庭体系和土地体系已经难以再为民工提供劳动力生产和再生产的基本保障，必须将这些“农民工人（民工）”纳入与“城市工人”相同的劳动保障体系之中。将来修改《劳动法》时，应当对此做出规定。




按：本文原载《工人日报》2004年12月6日第7版，后又被新华社作为社论转摘（有删节）




浙江省丽水市人民政府


关于印发丽水市公路两侧控制区管理办法的通知

丽政发〔2007〕9号



各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：
　　现将《丽水市公路两侧控制区管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
　

二○○七年一月二十三日


丽水市公路两侧控制区管理办法


　　
　　第一条 为加强对公路两侧控制区的管理，提高公路通行能力，减少交通事故隐患，保障公路安全畅通，根据《中华人民共和国公路法》、《浙江省公路路政管理条例》和《浙江省高速公路运行管理办法》等法律、法规和规章，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称公路两侧控制区，是指本市范围内县级以上人民政府按照国家规定在公路两侧划定的一定范围内的区域，包括公路用地、公路建筑控制区及公路两侧一定距离内禁止实施危害公路完好、安全、畅通行为的区域。
　　第三条 本市行政区域内高速公路、国道、省道、县道、乡道和村道（以下统称公路）两侧控制区的管理须遵守本办法。
　　第四条 各级人民政府应当重视公路两侧控制区管理。公路沿线乡镇政府应采取积极措施，协助做好公路两侧控制区的管理工作。
　　各级交通主管部门主管辖区内公路控制区的管理工作。各级公路管理机构具体负责本辖区内公路控制区的日常管理工作。
　　公安、建设（规划）、国土资源、安监、水利、农业、林业、环境保护、工商行政管理等部门按照各自职责，做好公路两侧控制区的有关管理工作。
　　第五条 公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米区域为公路用地。
　　第六条 禁止任何单位和个人在公路用地内实施下列行为：
　　（一）倾倒或者堆放废土、垃圾等固体废弃物，排放污水、污物；
　　（二）堵塞水道，挖沟引水；
　　（三）挖砂、采石、取土；
　　（四）设置电线杆、变压器、维修场、停车场、洗车点或者加水点；
　　（五）集市贸易、摆摊设点、搭建棚屋或者砖窑、堆放或者摊晒物品；
　　（六）利用公路桥梁、隧道铺设输送易燃易爆和有毒物品的管道，利用公路桥涵堆放物品、搭建设施，在公路桥涵附近焚烧物品；
　　（七）法律、法规规定的其他损坏、污染公路或者影响公路畅通和交通安全的活动。
　　第七条 公路两侧建筑控制区是指公路两侧边沟外缘（高速公路隔离栅）向外一定距离内，除公路防护、养护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物的范围。县级以上人民政府依照职权对公路建筑控制区的范围按照下列标准划定：
　　（一）高速公路的建筑控制区为公路两侧隔离栅（无隔离栅的，从两侧外缘算）起不少于30米、互通立交和特大型桥梁不少于50米；
　　（二）国道的建筑控制区为从公路两侧边沟外缘起不少于20米；
　　（三）省道的建筑控制区为从公路两侧边沟外缘起不少于15米；
　　（四）县道的建筑控制区为从公路两侧边沟外缘起不少于10米；
　　（五）乡道的建筑控制区为从公路两侧边沟外缘起不少于5米；
　　（六）村道的建筑控制区范围依照村镇规划合理确定。
　　第八条 除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。建筑控制区内的违章建筑，由公路管理机构依照有关法律、法规规定拆除，不予补偿。建筑控制区内原有合法的建筑物和构筑物，因公路建设或者交通安全等原因需要拆除的，应当在依法补偿后予以拆除；对公路建设及交通安全无影响的，可以保留；保留的住宅经鉴定机构鉴定确属危房，又不影响交通安全的，经公路管理机构同意，报国土、建设等相关部门批准，可以进行修缮加固或修复，但不得扩大占地面积和建筑面积。
　　需要在公路建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应事先经公路管理机构批准。
　　在公路建筑控制区范围内实施基本建设项目工程的，应事先征求公路管理部门意见。
　　第九条 在大中型公路桥梁和渡口周围二百米、公路隧道上方和洞口外一百米范围内，以及在公路两侧一定距离内，不得挖砂、采石、取土，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。
　　第十条 公路与城市道路的划分，由交通主管部门、公路管理机构会同建设部门向本级政府提出，由政府按规定程序报批。
　　城市规划区由公路管理机构建设、养护、管理的公路路段，其两侧建筑控制区按本办法执行；经协商移交建设部门养护与管理的路段，其两侧建筑限界，由建设部门按有关规定负责控制。
　　第十一条 国土资源、建设（规划）、水利等部门审批涉及公路控制区的建设项目和公路、桥梁、隧道沿线河道挖砂、采石项目，应严格执行本办法，并加强对公路两侧控制区的监督检查；违法审批造成后果的，应追究相关人员责任，并由审批机关承担相应的赔偿责任。
　　第十二条 在公路沿线规划新建、扩建村镇、开发区等，应当符合公路控制区管理的相关规定，规划项目应与公路保持规定的距离并避免在公路两侧对应平行进行，防止公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。
　　第十三条 违反本办法第六条规定的，依照《浙江省公路路政管理条例》第五十条规定，由县级以上公路管理机构责令停止违法行为、限期清除障碍、恢复原状；情节严重的，处五千元以下罚款；责任人逾期未清除障碍或者恢复原状的，由县级以上公路管理机构清除障碍、恢复原状，所需费用由责任人承担。
　　第十四条 违反本办法第八条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，依照《中华人民共和国公路法》第八十一条和《浙江省公路路政管理条例》第　　　　　　　　　　　　四十九条规定，由公路管理机构责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。
　　第十五条 违反本法第九条规定，从事危及公路安全作业的，依照《中华人民共和国公路法》第七十六条和《浙江省公路路政管理条例》第四十九条规定，由公路管理机构责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款。
　　第十六条 拒绝、阻碍公路路政人员依法执行公务的，由公
安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，予以处
罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十七条 当事人对公路管理机构作出的行政处罚、行政强制措施决定不服的，可依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼；逾期不申请行政复议、也不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，公路管理机构可以申请人民法院强制执行。
　　第十八条 公路管理机构及其工作人员有下列行为之一的，按照管理权限由有关部门对负有直接责任的主管人员以及直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究行政责任：
　　（一）执行职务未按规定佩戴标志或者未持证上岗的；
　　（二）对公路施工作业未按规定及时验收并恢复公路通行的；
　　（三）未按规定实施行政许可的；
　　（四）未按规定实施行政处罚的；
　　（五）未按规定实施强制措施的；
　　（六）因监督管理不力，造成公路较大损害或者他人人身损害、财产损失的；
　　（七）其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的。
　　第十九条 本办法自2007年3月1日起施行。法律、法规另有规定的，从其规定。