辽宁省辽阳市人民政府


关于印发辽阳市政府投资管理办法（试行）的通知

辽市政发〔2009〕23号


各县（市）区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
现将《辽阳市政府投资管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。

辽阳市人民政府
二〇〇八年八月二十四日



辽阳市政府投资管理办法（试行）


第一条 为规范政府投资行为，建立科学、民主的政府投资决策程序，提高投资效益，根据有关法规、规章的规定，制定本办法。

第二条 本办法所称政府投资，是指使用财政资金、政府融资、国际金融组织和外国政府的贷款、援助资金等以及其他纳入财政预算管理的专项资金进行的投资活动。

第三条 我市所属各级国家机关，企业、事业单位进行政府投资活动的，应当遵守本办法。

第四条 政府投资应当符合本行政区域的国民经济和社会发展规划，坚持科学统筹、突出重点、量力而行、公开透明、注重效益的原则。

政府投资主要用于公益事业、基础设施建设、保护和改善生态环境等项目。

第五条 市发展改革部门是我市政府投资的主管部门（以下称投资主管部门），负责我市政府投资项目的审批、审核，编制下达年度投资计划、竣工验收及政府投资项目储备库建设管理等工作。

财政部门根据年度财力状况提出政府投资用于项目建设的投资总规模，并对项目建设资金实施管理和监督。

审计部门对政府投资实施审计监督。

其他有关部门在各自职责范围内，负责政府投资管理的有关工作。

第六条 申请政府投资的项目建设单位，应当向投资主管部门提出拟建项目申请，履行项目建议书、可行性研究报告和初步设计审批程序。

第七条 政府投资项目应当按照下列规定编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计等有关文件。

（一）总投资规模在1000万元以上的，编制项目建议书、可行性研究报告和初步设计。

（二）总投资规模在100万元以上不足1000万元的，编制项目建议书、可行性研究报告。

（三）总投资规模不足100万元的，编制可行性研究报告（代项目建议书）。

总投资规模在100万元以上的政府投资项目，其可行性研究报告、初步设计应当委托有资质的中介机构编制。

第八条 项目建议书应当写明拟投资项目建设的必要性和依据、拟建地点、主要建设内容、规模、投资估算和资金筹措等，并对拟投资的社会效益进行初步分析。

第九条 可行性研究报告应当写明项目概况、建设内容、建设规模、可行性、建设依据、总投资估算、资金落实情况、招标方案、社会效益分析等。

建设单位报送可行性研究报告应当同时报送环保、规划、土地、安全生产、资源利用、招投标方案申请等许可或者承诺证明。

第十条 初步设计应当根据批准的可行性研究报告，写明各单项工程或者单位工程的建设内容、建设标准、用地规模、主要材料和设备选择等，并编制项目的总投资概算。

初步设计提出的总投资概算超过可行性研究报告确定的总投资估算的10%时，可行性研究报告应当重新办理审批手续。

第十一条 投资主管部门受理申请后，经审查认为有必要的，应当委托有资质的评估中介机构对项目的可行性研究报告、初步设计进行评估，根据评估意见决定是否审批。

第十二条 对总投资规模在5000万元以上或者关系社会公共利益、公共安全的基础设施项目和重大公用事业项目，投资主管部门应当于可行性研究报告审批前召开听证会或者以其他方式广泛征求社会各界和公众的意见，根据听证结果或者公众意见决定是否批准。

第十三条 报请省和国家补助资金的项目需要投资主管部门签署意见的，项目建设单位应当报请投资主管部门审核同意后报送上级主管机关。需要市政府出具财力配套资金证明的项目，投资主管部门会同财政部门审核同意后报市政府审定。

拟使用政府融资、国际金融组织和外国政府贷款、援助资金的项目，项目建设单位必须向投资主管部门提出申请，由投资主管部门会同财政部门审核后，报市政府审定。

第十四条 政府投资项目完成项目审批程序后，投资主管部门应当将其纳入政府投资项目储备库。政府投资项目从政府投资项目储备库中选择。

第十五条 财政部门应当于每年的11月30日前提出下一年度的政府投资总规模。投资主管部门于12月30日前根据本行政区域的国民经济和社会发展规划和财政部门提出的政府投资总规模，会同各有关部门从项目库中选定各专项政府投资项目，经统一平衡后编制政府投资项目投资资金计划（以下称投资计划）方案，报市政府审定。

第十六条 政府投资项目建设经市政府批准后，由投资主管部门下达投资计划。

财政部门根据年度政府投资项目计划下达预算支出指标，根据投资计划、支出预算、建设进度和资金来源的同比例落实情况分期拨付项目建设资金。

第十七条 政府投资项目一经确定不得随意变更。确因特殊情况需要变更的，按照下列程序办理：

（一）变更建设方案，不需要追加政府投资的，由项目建设单位提出变更申请，报投资主管部门批准；

（二）变更建设方案，需要追加政府投资的，由项目建设单位向投资主管部门提出变更申请，投资主管部门会同财政部门审核后，报市政府批准。

第十八条 经批准的政府投资项目，应当按照投资主管部门核准的招标事项进行招投标活动后，依法组织建设实施。

非经营性的政府投资项目逐步实行“代建制”。

第十九条 根据实际情况，在年度中间需要追加的政府投资项目，项目建设单位可即时向投资主管部门提出申请，履行本办法所规定的审批程序后，报市政府批准。

第二十条 投资主管部门对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目不得审批可行性研究报告，财政部门对未取得可行性研究报告批复的项目不得拨付项目建设资金。

第二十一条 政府投资项目新开工必须满足以下条件：

（一）符合国家产业政策、发展建设规划和市场准入标准；

（二）已经批准可行性研究报告，其中须审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；

（三）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划并依照《城乡规划法》的有关规定办理相关规划许可手续；

（四）需申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或者取得国有土地划拨决定书；

（五）已经完成环境影响评价审批；

（六）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查；

（七）已经取得施工许可证；

（八）符合国家法律法规的其他相关要求。

第二十二条 投资主管部门应当对项目实施稽察，对违反基本建设程序的，责令停止建设，财政部门停拨建设资金，并追究相关单位和人员的责任。

第二十三条．政府投资项目按照批准的设计文件所规定的内容和施工图纸的要求全部建成并达到正常使用标准的，应当在3个月内完成项目竣工验收和产权登记工作。

第二十四条 本办法自2009年10月1日起施行。《辽阳市财政性基本建设资金投资项目管理办法》（市政府第60号令）同时废止。




业主能否自行筹备成立业主大会？

浙江民禾律师事务所 胡杰丰


据广州日报道，3月16日晚，地处惠州惠城区麦地路某住宅小区的15名业主大会筹备组成员正在该小区S22栋开会，商量召开全体业主大会的事宜。晚8时30分左右，该小区保安队3名保安和一便衣男子闯入会场，以“非法集会”为由要求各业主立即解散会议。筹备组组长彭老伯争辩了几句，便被他们4人拉到门口痛殴，致使其头皮开裂、右腿股骨骨折，当晚被送往惠州市中心人民医院救治。据估算，彭老伯的治疗费用需要数万元。
据记者调查，该小区自10年前交付，现有业主1700多户，由于业主们认为物业管理公司不称职，为了保护自己的权益，业主们于去年成立了业主大会筹备组，今年3月13日贴出公告，准备召开业主大会决定物业管理公司的去留。但是业主们筹备召开业主大会的行动一直受到物业管理公司的干扰和限制，小区管理处保安人员多次抢走业主登记表、撕掉业主大会筹备组的公告，直至3月16日保安闯入会场、殴打业主。据悉，这次事件是惠州市近年来发生的最严重的小区物业管理公司与业主间的冲突事件，当地派出所已成立专案组调查此案。
笔者没有对报道进行调查、核实，也没能取得经过法院、公安机关等有关部门确认的正式说法，无法对其中所涉及的事实部分进行论断式法理分析。但是报道反映了当前物业管理行业普遍关注的两个问题：业主自行召集的业主会议是否为非法集会？业主能否自行筹备成立业主大会？由于我国还没有相关法律法规对这两个问题作出明确规定，业主和物业管理公司又常常对此存在不同理解，并由此导致纠纷，因此笔者就报道所涉及的这两个问题谈谈自己的观点。

一、业主召集业主会议是否为非法集会
我国《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、
示威的自由”，可见，集会自由是宪法赋予公民的一项基本权利，任何机关、团体、单位和个人都不得随意剥夺公民的这一基本权利。为了保障公民依法行使集会、游行、示威的权利，维护社会安定和公共秩序，我国又专门制订了《集会游行示威法》，根据我国《集会游行示威法》的规定，集会是指聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动。而《集会游行示威法实施条例》进一步界定了露天公共场所的含义，明确规定“露天公共场所是指公众可以自由出入或者凭票可以进入的室外公共场所，不包括机关、团体、企业事业组织管理的内部露天场所”。公民在露天公共场所举行集会，必须依法向主管机关——公安机关提出申请并获得许可，否则为非法集会。
如果业主在不属于露天公共场所的其他地点召开会议（如报道中业主大会筹备组在小区内业主所有的S22栋召开会议），就不需要经过有关部门的批准，也未违反有关法律法规，不存在“非法集会”的问题。退一步说，即便属于“非法集会”，物业管理公司也只能及时报告公安部门，由公安部门来负责处理，保安自身没有任何管理、驱散“非法集会”的权力。相反，如果保安没有经过业主同意，也未依法取得有关部门的批准，就擅自闯入业主家中解散所谓的“非法集会”，则严重侵害了业主的人身权，违反了有关法律的规定。我国《宪法》39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”《刑法》第245条规定：“非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”《治安管理处罚条例》第22条也规定：“有下列侵犯他人人身权利行为之一，尚不够刑事处罚的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：……（二）非法限制他人人身自由或者非法侵入他人住宅的；……”由此可见，公民的住宅受到法律严格保护，物业管理公司或者保安不得非法侵害业主的这种法定权利。

二、业主能否自行筹备成立业主大会
业主大会是业主依法行使物业所有权、实现业主自治的一种形式，其基础是业主对物业所享有的建筑物区分所有权。在业主大会成立过程中，容易产生纠纷的环节是首次业主大会召集权的行使主体问题，也即谁有权筹备成立业主大会的问题。
建设部颁布的《业主大会规程》第5条规定：“业主筹备成立业主大会的，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）的指导下，由业主代表、建设单位（包括公有住房出售单位）组成业主大会筹备组，负责业主大会的筹备工作。”这一规定对于刚交付的物业可能是适用的，但是现在有很多物业已经交付了多年但一直没有成立业主大会，而建设单位可能早已解散或者倒闭，不可能有代表来参加业主大会筹备组。如果出现这种情况，是不是业主大会就永远不用成立了？
按照一般常理，在某一组织成立后，该组织筹备组的成员应成为其核心成员（最起码也是正式成员）。我国《物业管理条例》规定业主大会是由全体业主组成的业主组织，建设单位不是业主（尚未出售的物业除外），也就无权参加业主大会，由无权参加业主大会的建设单位负责筹备业主大会，既不符合常理，也不符合《物业管理条例》的立法目的，更不符合业主自治的实际需要。
筹备、召开业主大会是业主基于物业所有权而享有的一种私权利，根据私权领域“法律不禁止即为容许”的精神，业主自行筹备、召开业主大会并不违反有关法律法规的禁止性规定，属于合法的行为。同时，《物业管理条例》规定“业主有权提议召开业主大会会议”，业主大会会议当然也包括业主大会的筹备会议和成立会议。因此，笔者认为，只要具备业主大会的成立条件，业主可以自行筹备成立业主大会。

论文原载于《现代物业》2004年第4期（原文使用笔名陈宇）