从总理关心桃农进城谈开去

马子俊 胡文苑


近日有两则消息引起了社会广泛关注，一则“7月15日，温家宝总理视察河南期间，随机停车走进洛阳市孟津县送庄镇西山头村的村民家中。当地村民李剑雷因不满洛阳市区搞创建禁止进城卖桃，向总理“实话实说”，总理现场办公，解决了送庄镇桃农进城卖桃难题。洛阳其他县乡的瓜农也跟着进城直销的政策，和送庄镇桃农一样拿到了“进城直销特别许可证”。在总理解决孟津农民卖桃难的背后，隐藏着的却是农民进城直销瓜果的重重“壁垒”，在许多城市大搞创建之时，禁止农民进城直销瓜果并非个案。专家建言，城市决策应以市民生活便利为根本，而不是市容城管等部门只顾自己利益的“一刀切”。只有除却“壁垒”，农民进城直销瓜果之路才会顺畅。”（郑州晚报）

　　第二则《新安晚报》的消息说：“合肥今年提出了创建无摊城市的设想，由此禁止农民当街卖瓜，要求必须进入小区、农贸市场、小街巷等销售点，全市最初共设立78个西瓜销售点。由于销售点少且偏，不少瓜农被迫违规卖瓜，市民也直言买瓜不便。不久前，合肥数十位高校教授及离退休干部联名建议，要更加科学合理地设置西瓜直销点，方便瓜农卖瓜。”为此新华社还专门发表了评论文章，文章谈到“农民开车进城直销瓜果，确实对城市环境、交通管理带来一定压力，也加大了城市管理的成本。但如果城市管理者按中央的要求，少算“管理账”，多算“统筹账”，就会明白，城市多花的“小钱”、管理上的麻烦，会变成农民增收的“大钱”，让农民得到最大的便利。

　　城市创建卫生文明城，本来无可厚非，但要看一看是否具备相应的基础。这个基础，不仅是城市财力、设施等“硬件”，还应包括与这座城市发生着越来越紧密联系的广大农民的实际状况。在快速、便捷的农产品流通渠道建立起来之前，以“禁令”为手段，刻意追求创建，脱离当地实际情况。这就提醒我们各级领导干部，如何按照党中央的要求，从人民群众特别是农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手考虑问题。各级干部特别是在地市县工作的干部们，如何切实做到权为农民所用、情为农民所系、利为农民所谋，是值得认真反思的一个重大问题。洛阳农民“卖桃难”提示我们，城市管理者的每一项决策，都应充分考虑群众利益，尤其要把农民利益放在“重中之重”的位置考虑，种种损害农民利益的“城市禁令”都应取消。”（新华社记者林嵬）

　　洛阳市为了搞创建，对卖桃的农民设了“禁令”，没有固定摊位和证件的果农，就进不了城。温家宝总理要求认真解决这项关系农民切身利益的问题的指示给各级城市管理行政执法机关改变工作方法和作风提出了新的要求和契机。总理为何关心农民进城卖桃，这是因为在总理心目中，市容整洁与农民增收，城市形象提升与新农村建设，并不矛盾，只要以人为本、科学规划，许多事情都可以协调好。总理所关注的问题也给我们城市管理行政执法机关在城市管理过程中如何正确落实科学发展观，真正体现“以人为本”管理理念上了很好的一课。

　　长期以来，我们城管执法一直习惯于粗放式管理，一直在“管、卡、掐”上做文章，围追堵截是我们惯常的工作方式。缺乏统筹安排的规划和管理理念，很多事情往往不给利益相关者合理表达机会，就”一刀切”的一禁了之。这样做虽然管理的目标暂时可以得到实现，但是带来的负面效果也是明显的，甚至造成不好的社会影响，到头来原先制定的管理目标也无法实现。

　　就以农民卖瓜的问题来说，如果我们各级城管行政执法机关为创建在流通环节层层设卡，势必造成农民销售困难，辛辛苦苦种出的瓜烂在地里，或是几分钱的卖掉。眼巴巴的看着城里七角至一块的行情，望城兴叹，严重挫伤农民的生产积极性。

　　在各级行政机关转变政府职能，打造服务型政府的今天，这种只算自己部门小帐，不算社会利益大帐的管理理念是不合时宜的。

　　新公共管理理论告诉我们：

　　(1)政府服务应以社会和公众的需求为导向；建立以公共行政价值取向的“有限政府”，从原来扮演“管制者”角色向“服务者”角色的转变，由“政府中心”转变为“公众中心”，将“服务”的理念贯穿落实到工作的整个过程和各个环节。
　　(2)更加重视政府的产出、结果、效率和质量；
　　(3)主张放松行政规制，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评估；
　　(4)政府应广泛采用企业中成本──效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式。

　　温总理在政府工作报告也提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力。”

　　为达成上述诸目标，笔者认为在城市管理决策过程中必须建立利益表达和衡量机制。因为城管工作涉及方方面面，管理的对象不但有城里人，也有广大的进城人员和外来务工者。他们的利益需求多种多样，甚至有互相矛盾的地方。如何在构建和谐社会的大时代背景之下，在城管工作中达到诸利益团体利益元的最大交集，并不是一件容易之事。这给我们的工作提出了很高的要求，也是我们做好城管工作的必由之路。那么在有限的资源范围内，如何用最有效的手段取得各个利益团体最大的共识，为我们的城管治理措施争取广泛的群众基础，获得认同，求得正当性。是每个城管工作者必须思考的课题。

　　要取得相对人的认同，除了法律赋予的正当性、合法性之外，对于许多为执行法律或是达成行政目标而实施的政策措施，如果是涉及到城市管理行政相对人利益的，笔者认为在政策出台之前，必须经过利益表达机制程序性检验。政府作为全民利益和社会公正秩序的体现者，有义务支持和帮助社会各阶层，特别是缺乏话语权的弱势阶层建立正常的、规范的利益表达机制，让社会能听到他们的声音。
　　
　　诚如孙立平教授所说：“承认不同的社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利，就不同群体表达自己的利益以及为追求自己利益施加压力作出制度性安排，这样才能实现权利的高水平均衡，从而建立一个既有利于发展，又有利于公平的社会。”因为只有规则平等才是社会公正的核心所在；没有合理科学的制度，那么只以本部门利益为重，忽视利益相关者的“一刀切”土政策还将继续出现，那么城管工作将继续被舆论诟病。
　　
　　在城市管理工作中建立的利益表达机制必须是公平的、开放的、多向度的，为不同群体提供公平的利益表达的制度性平台，引导不同群体以理性合法的形式表达自己利益要求。同时，也要健全城市管理行政执法机关对不同群体利益表达的平等回应机制，使决策公正地反映不同群体的利益、并接受监督。

　　作为一项制度性的安排首先要增强主体化的利益表达意识；其次在实践操作层面要实现平等化的利益表达权利，不允许独霸话语权的局面出现，要积极鼓励社会中介组织、志愿者队伍、行业协会作为弱势群体的代言人参与到对话机制中来；开辟合理化的利益表达渠道，提供简洁、便利、成本低廉的表达方式，是做好这项工作的关键；不断完善诉诸理性化的利益表达方式；在适当的时机形成法制化的利益表达制度，是完善城管工作相对人利益表达机制的保证。这些年来其他政府部门陆续开展了物价听证、专家咨询会、论证会等多种开门纳谏的活动。而全国城管机关此类的活动鲜有耳闻。其实听证会，论证会，均是利益表达机制的很好载体与实现形式。但是针对城市管理的现实情况，我们在举行以上形式讨论时，一定要注意代表的代表性，而不是流于形式。

　　为此笔者觉得在就城管政策专题进行听证时，应采用社会学统计的方法挑选代表，使得代表提出的意见真正反映利益群体的声音。在选出样本代表的同时，为使得决策的科学化和高效性。我们也有必要借鉴最高法院遴选陪审员的方法，选用部分专家和知名人士作为指定代表参与听证。只有做好代表的平衡性问题，才能使得城管工作的利益表达机制真正发挥作用。

　　利益表达，意见提上来之后，如何解决摆在眼前的相互冲突、矛盾的利益诸元，就是城市管理工作者决策过程中要解决的第二个现实命题了。这里有必要在全体城管执法者中建构利益衡量的理念。法国学者弗郎索瓦?惹尼指出：法官实现利益的取舍和衡量的方法应当是“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的份量、在正义的天秤上对它们进行衡量，以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位，最终达到最为可欲的平衡”。

　　从某种意义上来说，一个个的城管行政执法人员在行政程序过程中，也是一个个的行政法官，因为他的每一个决定直接关系到相对人的权益。面对相互冲突的利益元和诉求。

　　笔者认为应该科学分析和界定利益所代表权利，按照权利的位阶，予以处理，合理运用调解的艺术，以求得利益的最大化、社会效果的最优。按照利益的主体分可分为个人利益、群体利益、社会公益。其中个体利益又可以分为基本利益和具体利益。个人基本权利在城管行政活动中主要有人身自由、人格尊严、生存权等。具体权利一般体现为各种财产权利。社会公益体现为公序良俗、社会安全和秩序。利益衡量在城市管理中运用的原则主要为保护合法利益、打击违法利益，遵从法律保留和法不禁止即自由的原则。注重弱者利益，要在管理中体现人文关怀。社会公共利益优先，要认识到最大的社会公益是要保障每个人的生存权和发展权。要以科学的价值观及社会的总体效果来衡量利益的价值量。利益比较的方法比较著名的有利益位阶比较。根据城市管理活动中利益构造和冲突类型，在个体利益与社会公共利益相冲突的场合，一般应确认社会公共利益的位阶高于个体利益。除此之外，在个体利益相冲突的类型中，个体享有的基本利益位阶要高于具体利益，应优先保护。在注重保障相对人基本权利的今天，用经济分析法分析比较冲突的利益诸元显得由为重要。美国法学家科斯主张，在权利冲突时，法律应当按照一种能够避免较为严重的损害的方式来配置权利，或者这种权利配置能使产出最大化。

　　按此理论，法官在衡量过程中，“应当对各种可能的因素进行计算，把自己判决所带来的效果进行定量分析，以确定哪一种博弈标准能给各方参与人带来最优的选择”。将经济分析的方法注入利益衡量的过程，对结论进行成本?收益分析，为利益衡量提供了一种寻找确定性的方法。如果我们将经济分析法引入文章开始的两则报道，就可看出洛阳和合肥市的做法在经济上是不可取的，一是无摊的做法加大了政府的管制成本，二是牺牲了市民的福利（买不到瓜或是价廉的瓜），使得农民增收困难。而“无摊城市”这样做的社会效果却不明显。因为市容整洁并不是一个客观标准，真可谓因小失大。

　　总之当现代政府从管制型转变为服务型时，各级城管行政执法机关就应该适应这种变化，积极回应，利益表达和利益衡量作为调整社会变化和冲突的工具与行政追求效率和公正的目标是一致的，更能体现以人为本的管理理念对城市管理工作的发展要求。笔者以为，不断完善城市管理工作中利益表达的机制，细化利益衡量方法，增强其妥当性和可操作性，是做好城市管理行政执法工作的一个现实选择。

山西省晋城市人民政府


晋市政发〔2007〕13号


晋城市人民政府关于印发《晋城市城镇职工生育保险实施办法》的通知



各县(市、区)人民政府，市直及驻市各有关单位：

　　《晋城市城镇职工生育保险实施办法》已经市人民政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



晋城市人民政府　
二○○七年二月十五日




晋城市城镇职工生育保险实施办法

　　第一条 为保障女职工生育期间得到必要的经济补偿和医疗保障需求，根据《中华人民共和国劳动法》、《女职工劳动保护规定》、《山西省人口与计划生育条例》、《山西省城镇职工生育保险办法》等法律、法规和政策规定，结合我市实际情况，制定本实施办法。

　　第二条 在我市境内的城镇所有用人单位，包括各类所有制企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，以及城镇个体经济组织业主及其从业人员，应当参加城镇职工生育保险。

　　第三条 生育保险与城镇职工基本医疗保险保持一致，实行统一参保、统一征缴、统一管理、单独列帐、分别运行的管理模式。

　　第四条 市、县(市、区)劳动保障行政部门负责本行政区域内的城镇职工生育保险工作。劳动保障行政部门设立的医疗保险经办机构具体承办生育保险业务。

　　市、县(市、区)财政、卫生、食品药品监督、物价、人口与计生及工会、妇联组织按照各自的职责配合劳动保障部门做好城镇职工生育保险工作。

　　第五条 生育保险基金的构成：

　　(一)用人单位缴纳的生育保险费；

　　(二)基金的利息；

　　(三)滞纳金；

　　(四)生育保险基金缺口的财政补贴；

　　(五)依法纳入生育保险基金的其它资金。

　　第六条 生育保险基金按照以支定收、收支平衡的原则筹集。用人单位按照本单位职工工资总额的0．6％的比例缴纳生育保险费，职工个人不缴纳生育保险费。

　　职工本人工资高于本市上年度职工平均工资300％的，按照300％作为缴费工资；职工本人工资低于本市上年度职工平均工资60％的，按照60％作为缴费工资。

　　第七条 参保单位合并、兼并、转让、租赁、承包时，接收或者继续经营者必须承担原单位职工的生育保险责任，按规定继续缴纳生育保险费。

　　新成立的用人单位应当自批准成立或取得营业执照之日起30日内，办理参保手续并按规定缴费。

　　第八条 列入全额预算管理的机关、事业单位的生育保险费随同基本医疗保险费按期拨付给医疗保险经办机构；其它用人单位的生育保险费与基本医疗保险费按时逐月缴纳。

　　第九条 生育保险费的征缴按照《社会保险费征缴暂行条例》有关规定执行。

　　第十条 生育保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理。医疗保险经办机构不得从生育保险基金中提取任何费用，所需工作经费全部列入预算，由财政全额拨付。

　　第十一条 生育保险基金用于以下项目的支出：

　　(一)生育津贴；

　　(二)生育医疗费用；

　　(三)计划生育手术医疗费用；

　　(四)聘请专家鉴定生育或计划生育手术并发症与合并症的费用；

　　(五)国家和本省规定的其他费用。

　　第十二条 生育保险基金不敷使用时，暂由财政部门补齐缺口，劳动保障部门及时会同财政部门共同提出调整费率方案，报市政府批准后执行。

　　第十三条 生育女职工享受保险待遇时，必须同时具备下列条件：

　　(一)用人单位按规定为其职工参加生育保险并履行缴费义务满三个月;

　　(二)女职工生育或实施计划生育手术符合国家和我省人口与计划生育法律法规和政策规定。

　　第十四条 女职工怀孕7个月(含七个月)以上生育的产假为90天，其中包括产前休假1 5天；难产(包括剖腹产)增加15天；多胞胎生育的每多生育一个婴儿增加1 5天；晚育的增力30天；产假期间采取长效节育措施并持有县级以上人口与计划生育行政部门颁发的《独生子女光荣证》的增加90天。符合以上多项增加产假条件的，累计产假天数最高不超过1 80天。

　　女职工怀孕不满3个月(含)流产的产假15天；3个月以上4个月(含)以内流产的产假30天；4个月以上7个月(含)以内流产(引产)的产假42天。

　　第十五条 女职工在产假期间享受生育津贴的标准按照女职工本人生育(流产)前一个月的缴费工资除以30再乘以本办法规定的产假天数计发。低于本人工资标准的，由用人单位予以补足。

　　第十六条 生育医疗费用包括女职工因怀孕、生育发生的医疗检查费、接生费、手术费、住院费、药品费。

　　按照国家有关规定，计划生育手术医疗费用包括职工因计划生育实施放置(取出)宫内节育器、人工终止妊娠、输卵(精)管结扎及复通手术所发生的医疗费用。

　　凡符合本省基本医疗保险药品目录、诊疗项目目录、医疗服务设施范围和支付标准规定的生育和计划生育手术费用，由生育保险基金支付。

　　第十七条 生育保险实行定点医疗机构管理办法。签定协议的医疗机构范围要考虑基本医疗保险定点医疗机构和妇幼保健院等医疗机构。

　　除急诊、急救、因公出差外，职工应当到生育保险协议管理医疗机构进行产前检查、住院分娩和施行计划生育手术，也可到实行协议管理的计划生育技术服务机构施行计划生育手术。

　　第十八条 生育津贴和医疗费用的支出办法由市劳动保障部门会同市财政部门另行制定。

　　第十九条 生育保险基金不予支付的费用：

　　(一)不符合国家或者本省人口与计划生育规定发生的医疗费用；

　　(二)不符合生育保险就医规定发生的医疗费用；

　　(三)不符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施项目和支付标准规定发生的医疗费用；

　　(四)因医疗事故发生的医疗费用；

　　(五)因犯罪、酗酒、吸毒、自残、他伤、打架斗殴、交通事故等造成终止妊娠的医疗费用；

　　(六)实施人类辅助生殖手术(如试管婴儿等)发生的医疗费用；

　　(七)在国外或港、澳、台地区发生的生育医疗费用；

　　(八)按照国家或者本省规定应当由个人负担的费用。

　　第二十条 女职工因生育引发并发症的医疗费用，在产假期间发生的由生育保险基金按规定支付；产假期满后需要继续治疗的医疗费用，按照基本医疗保险规定的标准支付。女职工在产假期间因其他疾病发生的医疗费用，按照基本医疗保险规定的标准支付。

　　第二十一条 用人单位未按照本办法参加生育保险的，职工生育保险待遇由用人单位按照本办法规定的标准支付。用人早位不按规定支付生育保险待遇所引发的纠纷，当事人可以向劳动保障监察部门投诉，由劳动保障监察部门依法进行处理。

　　第二十二条 用人单位欠缴生育保险费的，欠缴期间职工的生育保险待遇由用人单位按照本办法规定的标准支付。

　　第二十三条 用人单位因漏报、少报职工的缴费基数，给职工的生育津贴造成损失的，由用人单位负责补偿。劳动保障部门应依法对用人单位及相关负责人进行处罚。

　　第二十四条 劳动保障部门和财政部门要加强对生育保险基金的监督管理，审计部门要定期对生育保险基金的收入、管理、支出情况进行审计，社会保险基金监督组织要加强对生育保险基金的社会监督。

　　第二十五条 用人单位或者职工骗取生育保险待遇的，按照《劳动保障监察条例》的有关规定由劳动保障部门责令其如数退还，并依法处罚。

　　第二十六条 本办法自2007年3月1日起施行，原《晋城市企业女职工生育保险暂行办法》(晋市政发〔1994〕41号)同时废止。