湖北省人大常委会


湖北省水路交通条例


（2012年12月3日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过）



目 录

第一章 总 则

第二章 规 划

第三章 航 道

第四章 港 口

第五章 水路运输

第六章 安全与环保

第七章 保障措施

第八章 法律责任

第九章 附 则


第一章　 总 则


第一条 为了规范水路交通活动，促进水路交通事业发展，建设武汉长江中游航运中心和综合交通运输枢纽，服务经济社会发展，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本省行政区域内水路交通活动。

本条例所称水路交通活动，包括水路交通发展规划，航道建设、养护与保护，港口建设与经营，水路运输，水上交通安全与环境保护和其他相关管理等活动。

第三条 水路交通事业应当遵循科学规划、综合利用、生态环保、安全畅通、便民利民的原则。

第四条 县级以上人民政府应当根据本地实际，将水路交通事业纳入国民经济和社会发展规划，鼓励、引导和支持水路交通基础设施建设，促进航运、港口、产业、城市互动，形成现代综合交通运输体系。

第五条 县级以上人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的水路交通工作。

县级以上人民政府交通运输主管部门所属的港航管理、地方海事、船舶检验机构（以下统称水路交通管理机构）具体负责本行政区域内的水路交通工作，对水路交通活动依法实施监督管理。

县级以上人民政府其他有关部门和乡镇人民政府，按照各自职责，做好水路交通管理的相关工作。


第二章　规 划


第六条 省人民政府应当科学规划和统筹建设资源高度集聚、服务功能齐全、市场环境优良、现代物流便捷高效的水路交通体系，形成通江达海、辐射中西部、面向全国的武汉长江中游航运中心。

第七条 水路交通发展规划应当根据国民经济和社会发展的需要，按照适度超前、功能完善、产业联动、协调推进的原则编制。

水路交通发展规划应当符合综合交通发展规划，与城乡规划、土地利用总体规划、区域发展规划、江河流域规划、湖泊保护规划、防洪规划等相互衔接、协调。

水路交通发展规划包括航道规划、港口规划和航运规划等。

经依法批准的水路交通发展规划是水路交通建设的依据，未经法定程序不得修改。

第八条　全省地方航道规划由省交通运输主管部门依法组织编制，报省人民政府批准后公布实施，并报国务院交通运输主管部门备案。

列入国家高等级航道网的长江、汉江、江汉运河等航道的规划按照国家规定编制、审批。

具备开发通航条件和已通航的河流、湖泊、水库、人工运河应当编制航道规划。

第九条 港口规划包括港口布局规划、港口总体规划。

港口规划应当按照《中华人民共和国港口法》及其有关规定组织编制、审批和公布实施。

编制港区控制性详细规划，应当优化港区水域、陆域总体布局，统筹安排港区内铁路、公路、航空、管道等集疏运，以及给排水、供电、通信、安全监督、口岸管理、环境保护等设施。

县级以上人民政府及其相关部门应当按照港口规划，建设布局合理、层次分明、便捷高效、环境友好的现代化港口体系。

第十条 省人民政府应当组织相关部门对本省岸线资源使用情况进行普查、登记、清理。

省交通运输主管部门应当会同发展改革、国土资源等相关部门结合普查情况，依据港口布局规划、港口总体规划，编制全省港口岸线利用规划，报省人民政府批准后公布实施。

全省港口岸线利用规划应当明确港口岸线范围的具体界线，对与港口岸线相连的陆域应当留足港口建设用地。

第十一条 县级以上人民政府应当依据水路交通发展规划，统筹港口物流、仓储和临港工业布局，科学规划物流园区、保税港区，拓展港口配送、加工、商贸、金融、保险、电子口岸、船舶贸易、航运交易等现代综合服务功能，发展港口综合运输枢纽。


第三章　航 道


第十二条 省人民政府应当推进航道体系建设，构建武汉长江中游航运中心水运大通道，加强与国务院交通运输主管部门等相关部委的合作共建，加快长江中游深水航道建设，满足万吨级船队常年通行长江中游的需要。

县级以上人民政府及其交通运输主管部门应当加快汉江、江汉运河、清江及其他重要支流、大型湖泊水库等航道的建设、养护，形成区域成网、干支相联、江海直达的航道体系。

第十三条 航道是社会公益性基础设施。航道建设、养护资金以政府投入为主，鼓励多种方式筹集，来源包括：

（一）中央财政拨款；

（二）省财政港航建设专项资金；

（三）市（州）、县（区）人民政府安排的财政资金；

（四）航运（航电）枢纽的部分发电收益；

（五）其他合法方式筹集的资金。

第十四条 水路交通管理机构应当制定航道养护计划并组织实施，加强对航道及其设施的监测、养护，保持航道及其设施处于良好的技术状态。

任何单位和个人不得阻挠航道养护作业。

因自然灾害、事故灾难等突发事件造成航道损坏、阻塞的，水路交通管理机构应当及时修复抢通；需要相关部门配合的，由县级以上人民政府组织。

第十五条 水路交通管理机构应当合理安排航道养护作业，避免进行限制通航的集中作业和在通航高峰期作业；确需进行限制通航的作业的，应当提前发布通告，根据需要划定临时航道。

养护船舶作业时应当设置明显的作业标志，并采取有效措施，减少对过往船舶正常航行的影响。

第十六条 在通航河流上建设拦河、跨河、临河建筑物和设施，应当符合航道发展规划技术等级、内河通航标准和航道技术规范，经水路交通管理机构和水行政主管部门审查批准；影响航行安全和设施自身安全的，建设单位应当设置助航设施和安全设施，并负责维护管理，也可委托水路交通管理机构代为设置或者维护管理，其费用由建设单位承担。

第十七条 在航道及其岸线上建设或者设置锚地、趸船、涵洞、排水口、抽水站等设施，建设单位应当依法办理有关审批手续，项目审批机关在审批时应当征求水路交通管理机构的意见。

第十八条 在通航河流上建设永久性拦河闸坝，建设单位应当按照航道发展规划技术等级同步建设过船设施、过渔通道，妥善解决施工期间船舶、排筏的安全通航，并承担建设和运行维护费用。

在不通航的河流或者人工渠道上修建闸坝后可以通航的，建设单位应当同步修建规模适当的过船设施或者预留过船设施位置。

闸坝工程施工和改造确需中断通航的，建设单位应当征得水路交通管理机构同意。断航造成水路运输、港口经营人损失的，建设单位应当给予经济补偿。

第十九条 水利水电枢纽运行调度时，应当根据上游来水条件，保证下泄流量不小于设计最小下泄流量。

水利水电枢纽建设单位或者运营单位需要减流、截流或者突然加大流量影响通航安全的，应当提前四十八小时通知水路交通管理机构，紧急情况下应当在作出决定后立即通知，并采取有效措施，保证船舶航行安全。

第二十条 过船设施由运营人负责管理，也可以委托水路交通管理机构统一管理。过船设施运行和管理维护费用由运营人承担。

过船设施管理单位应当对过船设施进行定期保养，保持设备正常运行，改进调度方式，缩短过闸时间，发布过闸信息，为船舶提供安全、及时、方便的通过条件。

过船设施管理单位未按照要求合理调度，影响过闸船舶正常通航并造成损失的，由过船设施管理单位依法赔偿。

第二十一条 河道采砂规划应当符合航道规划。水行政主管部门编制河道采砂规划应当征求交通运输主管部门的意见。

水行政主管部门审批涉及航道或者航道整治工程的采砂活动，应当在审批时征求水路交通管理机构的意见。

第二十二条 禁止下列侵占、损坏航道或者破坏通航条件的行为：

（一）在通航水域内漂流、设置游乐场所、固定渔具或者种植、养殖；

（二）非因航道建设、抢险救灾等情况，向航道倾倒砂石、泥土或者废弃物；

（三）在航道整治工程已建和在建的范围内取土、爆破；

（四）船舶超过航道等级限制、通航条件使用航道；

（五）占用主航道水域锚泊或者过驳作业；

（六）在影响航行标志效能的范围内修建建筑物或者设置影响夜航的强光灯具；

（七）其他侵占、损坏航道或者破坏通航条件的行为。

第二十三条 任何单位和个人不得损坏或者非法移动、拆除航道助航、导航、测量设施。

因工程建设等确需移动、拆除航道设施的，应当征得水路交通管理机构同意，并由建设单位承担移动、拆除和重建费用。

损坏航道设施的，当事人应当立即报告所在地水路交通管理机构，水路交通管理机构应当依据职责及时组织修复，修复费用由当事人承担。

第二十四条 交通运输主管部门应当会同规划、水行政、国土资源、环境保护等部门，在干线航道上统筹规划、逐步设置水上服务区，为船舶提供加油、加气、加水、岸电接用、零配件供应及生活物资补给等服务。


第四章 港 口


第二十五条 建设武汉新港成为集现代航运物流、综合保税服务、临港产业开发为一体的综合枢纽港和武汉长江中游航运中心的核心港。

建设宜昌港成为以集装箱、大宗干散货、滚装运输和旅游客运为主，具备装卸存储、中转换装、临港开发、现代物流、商贸服务等功能的三峡枢纽港。

建设荆州港、黄石港、襄阳港成为区域性枢纽港。

第二十六条 县级以上人民政府应当加快港口集疏运体系建设，促进公路、铁路、管道等运输方式与水路运输高效衔接；建设规模化公用港区，推进与城乡建设、产业布局相衔接的新港区开发和老港区迁建。

第二十七条 县级以上人民政府应当保护和合理开发利用港口岸线资源。港口岸线实行资源化管理，优先用于公用码头建设。

在港口总体规划区内建设港口设施，需要使用港口岸线的，应当依法办理港口岸线使用许可。

港口岸线资源的使用，在政府主导下，可以通过招标、拍卖等公平竞争的方式确定使用权人，具体事宜由省水路交通管理机构会同相关部门组织实施。

使用港口岸线应当符合港口总体规划、港口岸线利用规划，深水深用、节约使用。

第二十八条 港口岸线使用人不得擅自变更已批准的港口岸线使用范围和用途。确需变更的，应当按照批准程序办理变更手续。

港口岸线使用人不得擅自转让港口岸线使用权。确需转让的，出让人与受让人应当共同提出转让申请，报原审批机关审批。

取得港口岸线使用许可超过二年未开发利用或者未按照批准用途使用的，由港口所在地交通运输主管部门报请原审批机关撤销港口岸线使用许可，收回岸线使用权。

第二十九条 县级以上人民政府应当根据岸线普查、登记情况，对符合岸线利用规划但未办理岸线使用许可的码头，责令其经营人补办岸线使用许可；对不符合岸线利用规划的码头，责令其经营人限期改造或者拆除。

第三十条 鼓励国内外经济组织采取合资、合作、特许经营等方式成片开发建设公用港区。

建成后的公用港区可以采用租赁、合资等方式经营。经营人取得的收益应当有效保证港口设施维护和港口的可持续发展。

第三十一条 从事港口经营活动，应当依法取得港口经营许可。

从事特种、危险货物港口作业的操作人员，应当参加国家规定的安全作业培训与考核，取得相应上岗资格后，方可上岗作业。

港口经营人应当依法从事经营活动，履行合同约定的义务，为客户提供公平、优质服务。

第三十二条 港口经营人应当制定装卸作业方案，报港口所在地水路交通管理机构备案。存在安全隐患、危及港口或者船舶安全的，水路交通管理机构应当责令经营人完善装卸作业方案、消除隐患。

港口经营人应当及时将船舶进出港口的时间、靠离泊计划、载运情况报告水路交通管理机构。

港口经营人不得为无经营资格的船舶、超越经营范围的船舶或者无船舶证书、无船员证书的船舶提供装卸作业服务。

第三十三条 水路交通管理机构应当推进港口信息化建设，科学整合与共享信息，及时发布港口公用信息，为港口经营人、水路运输经营人、货主、旅客等提供信息咨询服务。


第五章 水路运输


第三十四条 县级以上人民政府及其交通运输主管部门应当完善水铁联运、水陆联运、水空联运、水水转运的运输服务网络，形成各种运输方式有机衔接的一体化运输体系，提供运输、装卸、仓储、配送、信息咨询等服务。

鼓励和支持水路运输经营人通过兼并、收购、入股等方式实现规模化、集约化发展。

省人民政府应当制定优惠政策，对进出港区的集装箱卡车路桥通行费、港区集装箱码头作业费等实行减免或者补贴，增强港口对集装箱运输、作业的吸引力，促进港口发展。

第三十五条 申请经营水路运输或者船舶管理业务的单位和个人，应当具备《国内水路运输管理条例》规定的条件，依法取得经营许可。

从事水路运输经营的船舶，应当随船携带水路交通管理机构核发的船舶营运证件。

船舶代理、水路旅客运输代理业务的经营人应当依法向水路交通管理机构备案。

第三十六条 水路运输、水路运输辅助业务的经营人应当遵守下列规定：

（一）持有效证照，在核准的经营范围内从事经营活动；

（二）使用国家和省规定的水路运输票据和单证；

（三）按期进行经营资质核查和船舶年度审验；

（四）不得垄断经营、强行代办服务以及违规收取服务费用；

（五）法律、法规规定的其他经营行为规范。

第三十七条 水路交通管理机构负责水路交通规费的征收稽查工作。水路交通规费的缴纳、征收和管理，依照国家和省有关规定执行。

水路运输经营人应当按照规定缴纳水路交通规费。

禁止在通航水域非法设站（卡）或者乱收费、乱罚款；设立水路交通综合检查站，应当经省人民政府批准。

第三十八条　交通运输主管部门应当运用经济、技术政策等措施，支持和鼓励水路运输经营人发展专业化、标准化船舶。

经营人应当按照规定采用标准船型，提高船舶与通航设施的适应性和通过能力，促进船舶节能减排。

第三十九条 经县级以上人民政府同意，交通运输主管部门可以调用运输船舶执行防洪、抢险、救灾、战备等紧急任务。船舶所有人、经营人应当优先保证完成，其相应损失由征用机关依法给予补偿。

第四十条 水路交通管理机构应当做好水路运输市场统计和调查分析工作，定期向社会公布水路运输市场运力供需状况，引导水路运输经营人和货主合理投放、选择船舶运力，组织合理运输。


第六章 安全与环保


第四十一条 县级以上人民政府应当加强水上交通安全管理，建立健全水上交通安全管理责任制度，协调解决水上交通安全管理中的重大问题，制定水上交通安全事故应急救援预案，保障应急救援工作正常开展。

第四十二条 船舶、浮动设施所有人和经营人应当建立、健全安全生产管理责任制度，保障安全生产投入，及时消除安全事故隐患，保证船舶适航、船员适任，并对船舶的交通安全负责。

第四十三条 船舶、浮动设施应当依法申请船舶登记和船舶检验，按照国家规定配备持有适任证书或者证件的船员。

船舶航行、停泊、作业应当遵守水上交通安全管理有关规定和桥区、港区、库区及交通管制区的特殊规定。船舶进出港口，应当按照规定办理签证。

载客船舶应当足额配备救生衣和救生浮具。载运学生上学放学的船舶，其船员必须督促学生穿着救生衣；学生应当穿着救生衣。

第四十四条 船舶设计、生产、修理企业应当依法取得省国防科工部门核发的相关许可证件，并按照核定范围开展生产经营活动，不得涂改、出租、转让许可证件。

禁止无船名、无船籍港、无船舶证书的船舶航行、作业。

禁止船舶超载、超航区航行；禁止船舶在浓雾、暴雨、大风等达不到适航要求的天气条件下航行。

第四十五条 水路交通管理机构应当根据水上交通安全管理需要和内河通航标准、技术规范，在水上枢纽工程大坝上下游一定范围划定禁航区。

水上枢纽工程运营管理单位负责禁航区的日常安全管理工作，应当采取安全措施，阻止船舶和无关人员进入禁航区，维护禁航区水域安全。

第四十六条 在通航水域或者岸线上进行可能影响通航安全的水上水下活动，应当在活动前报水路交通管理机构审批；在可供通航五百吨级及以上船舶的水域进行水上水下活动，应当报省水路交通管理机构审批。

水路交通管理机构应当加强对水上水下活动水域的交通管制、航行指挥及安全维护，及时发布航行警告或者航行通告。

第四十七条 乡镇船舶和渡口的安全管理按照国家和省有关规定，实行县（市、区）、乡镇人民政府负责，乡镇人民政府直接管理。

县（市、区）、乡镇人民政府应当加强对乡镇船舶和渡口的安全管理工作，建立健全政府、村（居）民委员会、船主三方协同的安全生产责任制。

水路交通管理机构对乡镇船舶及渡口安全实施监督和业务指导。

第四十八条 用于农业生产、农副产品加工和生活自用的乡镇船舶，应当向乡镇人民政府申请核发船名牌，标明载重线，在船舶明显部位标明用途，并不得从事营业性水路运输。

第四十九条 渡口的设置、迁移和撤销，应当由所在地村（居）民委员会提出申请，乡镇人民政府签署意见，经水路交通管理机构审查同意后，报县级人民政府批准。

渡口两岸应当设置码头、标志牌、候船设施和其他安全设施。

第五十条 水路交通管理机构应当建立水上救助体系和水上突发事件应急反应机制，配备必要的设施、设备，设置并公布水上遇险求救专用电话，实行二十四小时值班制度。

第五十一条 船舶、浮动设施发生水上交通安全事故或者污染事故，当事人应当向水路交通管理机构报告，接受调查处理，并立即采取措施，减少事故损失，控制和清除污染。

水路交通管理机构发现或者接到事故报告后，应当立即组织救助，启动应急救援预案，及时向事故发生地人民政府和上级主管部门报告。

肇事船舶、浮动设施在事故调查期间，未提供经济担保或者未经水路交通管理机构同意，不得离开水路交通管理机构指定地点。

第五十二条 发展水路交通应当统筹兼顾水生生物资源、水生态环境的保护，重点保护饮用水水源地、水生生物保护区和鸟类栖息地等重要、敏感生态功能区。

航道、港口建设项目应当依法进行环境影响评价，落实环境保护和生态修复措施。

交通运输主管部门应当运用经济、技术政策等措施，支持和鼓励港口生产作业降低能源消耗和污染排放。

第五十三条 水路交通管理机构应当加强船舶流动源污染控制，推动船舶防污设备配置，建设船舶污染监视监测系统，建立水路运输污染事故应急响应机制，提高快速反应和处置能力。

第五十四条 船舶建造、拆除、航行、停泊及作业不得违反规定排放、倾倒废弃物、污染物。

船舶应当按照规定设置油污水处理（储纳）和生活垃圾收集设施；其经营人应当依法将船舶垃圾交由取得港口经营资质的单位接收处理。

港口、码头、水上服务区应当建设船舶油污水、生活垃圾岸上接收和无害化处理设施，纳入城市管网或者农村环卫管理。

第五十五条 鼓励建造、使用节能环保型船舶，加快淘汰高耗能、高污染、技术落后的船舶。

鼓励船舶使用清洁能源，支持靠港船舶使用岸电。


第七章　保障措施


第五十六条 县级以上人民政府应当健全工作机制和目标责任考核制度，建立水路交通发展联席会议制度，协调解决水路交通发展中的重大问题。

第五十七条 县级以上人民政府应当加大对水路交通建设的资金投入，保证专项用于航道、港口建设，船型标准化更新改造，公益性渡口渡船建设维护及渡工补助，水上搜救应急体系建设，水上交通安全监管和航道应急抢通等水路交通事业。

第五十八条 鼓励外资和民间资本依法投资水路交通基础设施建设、养护和经营。

鼓励、支持港航企业上市和发行债券，建设港口码头及物流园区。

县级以上人民政府组建的交通、市政等基础设施建设投融资平台，应当加大对水路交通基础设施建设、维护的投入。

第五十九条 县级以上人民政府及其有关部门应当将航道、港口、船闸等水运基础设施建设用地和征地拆迁安置用地纳入土地利用总体规划予以优先保证，对公益性水路交通基础设施项目建设用地按照最低标准缴纳相应规费。重点港口项目、重大物流项目、船闸工程，免征城市基础设施配套费用。

第六十条 扶持发展船舶管理、船舶技术、船舶交易、航运金融、航运保险、航运经纪、航运咨询、海事仲裁等航运服务业，延伸服务产业链，完善航运服务功能。

第六十一条 县级以上人民政府及其有关部门应当加强水路交通职业教育和培训，提升从业人员素质；制定优惠政策，培养、引进高端人才；建立供求信息平台，促进水运人才合理流动。

第六十二条 县级以上人民政府应当提升水路交通科技和管理水平，建设水路交通电子政务、信息服务、调度信息平台，建设技术支撑、信息化标准规范、运行管理保障和信息安全保障体系。

第六十三条 县级以上人民政府及其交通运输主管部门应当加强水路交通的市场监管，制定服务质量标准，实施质量信誉考核，建立水路交通市场诚信体系，定期公布建设、经营企业质量信誉情况，建立健全统一、开放、竞争、有序的行业市场体系。


第八章 法律责任


第六十四条 违反本条例的行为，法律、行政法规有行政处罚规定的，从其规定；造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十五条 违反本条例第十六条规定，未经水路交通管理机构审查批准擅自建设拦河、跨河、临河建筑物或者设施，或者未按照批准的技术要求建设的，由水路交通管理机构责令停工、限期改正；逾期不改正的，责令限期拆除，并处1万元以上5万元以下罚款；情节严重的，处5万元以上10万元以下罚款；逾期拒不拆除的，由水路交通管理机构申请人民法院强制拆除。

违反本条例第十六条规定，未按照规定设置、维护助航设施和安全设施的，由水路交通管理机构责令限期改正，处2000元以上1万元以下罚款；逾期不改正的，由水路交通管理机构依法代履行。

第六十六条 违反本条例第二十二条第（一）、（二）项规定的，由水路交通管理机构责令限期清除，处1000元以上1万元以下罚款；情节严重的，处1万元以上5万元以下罚款；逾期不清除的，由水路交通管理机构依法代履行。

违反本条例第二十二条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项规定的，由水路交通管理机构责令停止违法行为，处1000元以上2万元以下罚款。

第六十七条 违反本条例第三十七条第二款规定的，由水路交通管理机构责令其限期足额补缴，并依法收取滞纳金。

第六十八条 违反本条例第四十三条第三款规定，载客船舶未按照规定足额配备救生衣和救生浮具的，由水路交通管理机构对负有责任的船舶所有人或者经营人处1000元以上5000元以下罚款，对负有责任的船员处200元以上1000元以下罚款；情节严重的，暂扣其船员适任证书或者证件三个月至六个月；情节特别严重的，吊销责任船员船员适任证书或者证件。

第六十九条 违反本条例第四十四条第二款规定，使用无船名、无船籍港、无船舶证书的船舶航行、作业的，由水路交通管理机构责令停止航行或者作业；拒不停止的，暂扣船舶；情节严重的，予以没收。

第七十条 违反本条例第五十四条第二款规定，船舶未按照规定设置油污水处理（储纳）和生活垃圾收集设施的，由水路交通管理机构给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，处1000元以上5000元以下罚款。

第七十一条 国家工作人员违反本条例规定，在水路交通工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第九章　附 则


第七十二条 本省境内长江干线的航道、水上交通安全及防治船舶污染内河水域等属于国家事权的水路交通管理，法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第七十三条 本条例自2013年2月1日起施行。1997年9月28日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《湖北省水路交通管理条例》同时废止。


税务行政执法危机及化解对策

赵东海


税务行政执法危机是指由于税务行政执法风险所产生的，对税务机关的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。从某种意义上说，税务行政执法危机即“危险与机遇”并存的时刻，是税务机关组织命运“转机与恶化的分水岭”，如果处理不当，组织危在旦夕，然而处理得当，则又成为未来良性发展的坚实基础。
一、税务行政执法危机的体现及意义
税务机关在行政执法过程中困难重重，“行万里路，进千家门，受百家气”就是税务人员工作的真实写照。与此同时，由于税务行政执法风险而导致潜在危机的存在，也对税务机关规范执法、有效执法提出了更高的要求。
根据有关资料和媒体报道，由于税务人员执法不当、执法错误、行政不作为或税法执行不严谨等方面的问题，引起的税务行政复议案和行政诉讼案在全国是比较普遍的，近年呈上升的态势，因此而受到责任追究的税务人员为数不少。据不完全统计，全国税务行政复议案件1994年至2000年为1035起，2001年至2005年上升到3305起，是前六年的3.2倍；全国税务行政诉讼案件1994年至2000年为328起，2001年至2005年上升到1081起，是前六年的3.3倍；在行政复议案和行政诉讼案中，能维持原处理决定的并不多，败诉率比较高，如2005年全国税务机关已办结的复议案件中，复议决定维持和撤销、变更的比率为54：46；人民法院审结的税务行政诉讼案件中，判决维持和撤销、变更的比率为48：52；2004年全国税务机关受责任追究的税务人员20.49万人次，受行政处分的4597人次，移送司法机关的191人次；2005年7月至2006年底，全国税务机关因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员439人，2006年全国仅国家税务系统因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员为144人。而去年年底到今年3月份，广州地税干部队伍中接连发生8名基层一线税务人员、一名局属单位的副局长玩忽职守，利用职权谋取私利的问题，先后被纪检、检察机关询问、拘留、取保候审甚至逮捕关押，给广州地税带来了不可挽回的负面影响。惨痛的教训，不得不敲起警钟，引起我们的注意。
针对上述情况，笔者认为，税务行政执法危机的提出，具有深刻的现实意义。
（一）税务行政执法危机的提出，可以有效维护税收执法人员的切身利益。科学防范、化解税收执法危机，从而保障税收执法安全，这是保护同志、稳定队伍的基础，也是内树正气、外树形象的关键。
（二）税务行政执法危机的提出，可以树立税收执法机关的良好形象。如执法人员能够时刻保持税务行政执法危机意识，做到正确执法，文明执法，同时做好税收服务，努力化解征纳矛盾，不仅能够化解税务行政执法危机，而且能够很好地树立自身以及整个税收执法队伍的形象。反之，如执法方式简单，执法手段粗暴，就会造成征纳关系紧张，降低自身执法安全系数，增大税务行政执法危机，损害执法队伍的形象，使税收执法工作处于被动。
（三）税务行政执法危机的提出，可以确保税务执法质量和税收收入。如果执法人员能始终保持税务行政执法危机意识，就能确保政令畅通，提高执法人员的工作责任心，克服麻痹心理，确保尽职尽责，应收尽收。
（四）税务行政执法危机的提出，还可以防治腐败，克服官僚主义，推进廉政建设。尽管因不廉洁行为造成税务行政执法危机的是税务干部队伍中的极少数人，但他们的行为严重影响和败坏了税务工作者的形象，损害了税务机关的权威，亵渎了法律的尊严。
二、税务行政执法系统危机成因分析
税收法律是一把“双刃剑”，它在规范纳税人纳税行为的同时，更大程度上约束着税务执法权力的行使。当前，税收执法危机的产生，并不是一个孤立的社会现象，既有税务机关自身的因素，更有社会经济根源；既有客观因素，也有主观因素。概括起来，主要有以下几方面原因：
（一）税务人员执法危机意识缺乏
部分税务执法人员对税收执法行为不当可能导致的风险和后果缺乏有效认知，其法律意识淡薄，执法工作中随意执法、执法不严；部分执法人员素质提升滞后，未能适应经济税收发展的巨大变化，造成执法程序不严谨，导致执法危机的发生。主要有：
1、工作效率低。例如稽查部门办案时间过长，造成纳税人失踪、证据资料遗失，导致一些原来能够处理的案件最终因证据不足无法处理；征收机关超时限办理涉税审核事项，被纳税人质疑；税源管理信息失真，纳税人骗购发票后失踪，造成税收流失。这类风险日常表象上不易察觉，容易忽视，而最终造成的后果可能极其严重，甚至要承担法律责任。
2、税务处理不当。税收执法人员对税法及相关法条理解上的偏差，使其对税法未明确规定的事项，做出补税处理；对未经批准缓缴税款的行为没按规定加收滞纳金；对一些应该行政处罚的案件没有处罚；工作中注重实体，忽视程序，造成因程序违法导致案件不能处理。据有关资料显示：1999年至2004年期间，税务部门的败诉率由66%左右上升至82%左右，远远高于全国行政机关40%的平均败诉率。其中，税务执法案件对法律举证的有效性是执法中最为薄弱的环节。
3、税务执行不到位。一是文书送达不合法，文书未送达到法定的人员手中，如果涉及到要对纳税人采取税收保全、税收强制执行等措施时，引起争诉冲突，有直接败诉的风险；二是执行措施不到位，对欠税（费、罚）存在追缴不力的情况，法律赋予的追收税款的措施没有充分运用，造成国家税款流失。
4、制发不规范文件或内部工作流程，一定程度上增加危机产生的概率。目前各类管理制度对税务人员的要求越来越高，从长远看有利于税收征管的规范和发展，但对税收执法人员的有些要求过高，甚至将本应由纳税人承担的义务和责任要求税务机关和税收执法人员来承担过失；而且各类管理制度和管理要求交叉重叠，制定频繁且一个要求比一个要求更完美，对于目前法制环境和征纳环境中从事基层税收管理工作的税务人员形成了极大的压力，从而为自己设计了制度性不作为陷阱，增加了执法危机产生的概率。
（二）个别税务人员将手中权利作为牟取私利的工具
基层税务人员工作在第一线，经常与纳税企业、经办人员及中介机构打交道，特别容易成为个别不法之徒拉拢腐蚀的主要对象。部分别有用心的人通过物质利益“诱饵”千方百计拉拢和“密切”与税务干部的关系，或通过中介机构担当“掮客”，从中谋取和寻求不缴或少缴税款。而当个别税务人员将自己手中的权利作为牟取私利的工具和手段时，就有可能导致廉政危机产生。
1、稽查选取人情案、关系案。在目前选案评估尚不健全、选案随意性较大的情况下，个别人员利用选案环节处于案件稽查“入口”、“放水不留痕迹”等便利条件，采取“当立不立”等选择性立案方式，牟取不正当利益。
2、案件稽查实施。税务稽查员实施案件稽查时，利用证据取舍标准和程序不够统一、证据取舍过程缺乏有效监督等管理漏洞，对发现问题抓小放大、避重就轻，对检查出的税款查多报少或以不熟悉业务、证据不足为借口少处理应追缴的税款，私下牟取不正当利益。
3、案件执行实施。稽查人员利用案件执行公开度不高、执行监督不严、主观随意性较大等漏洞，采取纵容或指使纳税人转移可执行财物等方式，导致案件稽查处理结果无法执行或部分执行，私下牟取不正当利益。
4、企业所得税汇算清缴及后续管理。税收管理员利用企业所得税汇算清缴大多由中介机构代理的现状，与中介机构或纳税人达成默契，采取对存在问题视而不见或指定中介机构等手段，私下与中介机构或纳税人合谋牟取不正当利益。
5、税收减免。无论政策性减免还是困难性减免，实践中减免税具体操作口径往往掌握在税收管理员手中，在申请企业数量众多、实际批准减免额度有限的情况下，税收管理员易利用上级对自身工作、纳税人对减免税条件的“双重信息不对称”牟取不正当利益。
（三）税收立法的缺失及不够完善
税收立法的缺失对于税务行政执法危机的产生也有其深刻的原因：
1、税收实体法有关要素难以准确把握。我国现行税收实体法主要是由各税种单行法律、行政法规、规章组成，有些税种的征税要素，法律、行政法规和规章并没有作出具体而明确的规定，税务机关在行使税收执法权时自由裁量权过大，主观因素很容易左右最终的征税结果，这就违背了税收法定主义的原则，势必引起税收争议而产生执法危机。
2、税收规范性文件制定不够严谨。就广义的税法体系而言，税收规范性文件处于最末的位置，其法律效力最低；而狭义的税法体系则仅指由国家立法机关依照立法程序制定和颁布的法律、法规和规章。税收规范性文件不属于狭义的税法范畴，一般都是作为对税收实体法的补充和解释而存在。由于部分税收规范性文件在内容上存在漏洞，制定上不够严谨，以致前后矛盾，衔接性差，影响了实体法的实施效果。而税务案件一旦进入行政诉讼阶段，人民法院对具体行政行为进行审查时，仅以法律、法规为依据，规章只能作为参照，由此，规范性文件对税收实体法所作的解释或者补充在行政诉讼中是没有效力的，据此作出的执法行为，可能导致执法危机。
3、税收程序法有些规定过于原则，不利于操作。在税收执法实践中，《税收征管法》仍存在一些模糊空间，如：对关联交易纳税调整查补的税款是否加收滞纳金；对纳税人不属计算错误但未足额申报纳税行为，税款追征时效如何掌握等等都未明确，使税务执法陷于执法“乱作为”或“执法不作为”?擂尉置嬷校?⒖赡茉庥鲋捶ㄎ；??br> （四）税收征管机制等方面的系统原因
由于税收征管机制及外部干预等方面的系统原因从而导致税务行政执法危机主要有：
1、税收征管机制不健全。从“征管查”的辩证关系来看，征收是目的，管理是基础，稽查是保证。但是在实际运作中，存在征管查职权范围划分不清、沟通不畅等问题。由于职能的分立，征管查之间信息交流渠道不畅，相关涉税信息无法在各部门之间有效的运转，影响了涉税违法行为的打击力度，形成大量走逃户和非正常户，形成执法危机。另外，税务与工商、银行、金融等部门之间，国、地税之间及不同地域税务部门之间由于同样存在信息不共享、交流不及时等问题，也会影响税收执法的打击力度，造成工作的被动。
2、来自各方面的干预风险。由于受地方经济发展速度、社会就业等的压力，许多地方政府遵循“惟经济论”、“惟GDP论”这一片面的工作思路，而税务机关与地方政府存在着种种联系，特别是在税源、经费、建设上对地方政府依赖性增强，对政府的“愿望”、“大局”常常采取合作的态度，政府一些走在法律边缘的“保护”、“发展”政策不可避免地给税收执法增添了法律风险，这种风险最终都只能由税务机关来承担。在这样一个社会大环境下，税收执法始终处在各种矛盾的焦点上，行政干预、人情干预、部门配合不力、司法腐败等一系列问题严重制约着执法的公平。
3、税收执法行为受到多层次的监督和制约，增加了执法危机。随着税收收入在国家财政收入中所占比重的日益增大，税收执法作为国家行政执法的一部分，受到各级纪检监察机关、人民检察机关和社会各界的密切关注。社会对税务机关及执法人员的监督力度增大，要求税务机关及其工作人员的执法水平更高，执法尺度更严。
三、税务行政执法危机化解对策
税务行政执法危机的化解是国家税务管理机制的重要组成部分，也是依法治税、税收法治的根本保证。对此，美国著名行政法学家怀特指出，由于在行政运行中存在着滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权利、管理无力、不负责任等不良情形，容易导致税务行政执法危机，因此有必要发展完善相应的对策机制，以便对行政系统实施有效的监督，确保其高效地运作，同时也“确保行政官吏之行为，不仅使之与法律相协调，且同样与公民之目的及心理相切合” 。我们可以通过事前沟通、制定完备的危机应急管理预案等方式来将危机带给税务部门的损失降到最低；此外，危机一旦发生，税务部门更要学会有效沟通、学会应对和化解危机；将危机转化为税务事业发展壮大的机会。
对策之一：制定危机应急管理预案
危机管理又叫应急管理，危机管理如果没有事先准备就会在危机发生时容易出错。制定危机应急管理预案，对我们提高危机反应的质量和效率是非常必要的。面对有可能发生的税务执法危机，我们可以采取的措施包括有回避、顺应和合作，采取那种措施，决定了我们能否在危机发生的时候，有效地化解危机，解决危机。在当今以和谐为主旋律的社会中，以沟通、协调的合作态度去解决行政执法危机应该是我们的首选。我们可以通过与纳税人沟通、与上级有关部门协调、与司法部门协商，以及在一些对自己不重要而于对方很重要的问题上做出一些让步等等来化解执法危机，避免行政败诉以及被追究执法责任的发生。特别是危机发生之后，面对纳税人或外部监督单位，我们要说什么，由谁来说，用什么样的方法去说，我们又如何去控制或争取最好的传播效果、沟通效果。因此，制定危机应急管理预案十分必要。
具体而言，制定危机应急管理预案应把握以下原则：首先应分清责任，然后采取相应对策。如果税务机关无责任，危机完全是纳税人引起，应采取速战速决策略，尽快书面回复纳税人说明问题。如果税务机关应负完全责任，应采取以退为进策略，首先书面承诺公正处理问题，其次采取措施制止事态蔓延，最后勇于公开检讨挽回影响。如果税务机关应负部分责任，应采取社会协商策略，首先邀请公正第三方认定责任，其次选择纳税人的“意见领袖”进行平等协商，最后主动改进不足推动工作。通过上述应对策略的采取，以理服人、以情感人、以法摄人，最终目的是化解危机、渡过难关、解决问题。
对策之二：建立危机预警机制
客观上任何一个组织都存在着各种问题和缺陷，这些问题和缺陷如果得不到妥善解决，量变到质变，在一定的诱因引诱下，就会成为危机的易发部位、频发部位。我们可以通过日常的制度化管理，事前监控加以控制，即令所有的税务人员对危机的频发部位、易发部位保持高度的敏感性，有良好的危机意识、良好的危机反应能力。要做到这一点，就要事前进行各种危机的培训、教育，提高全体税务人员的危机意识，完善税务执法机制，控制和减少税务危机的发生。
一是提高税务人员综合素质，提升化解危机能力。要对税务人员进行“法治”教育和“执法危机”警示教育，深化稽查干部执法危机的意识，使其对自己的工作有一个更高层次的认识。因此，强化有关法律法规的学习，提升税收执法人员的业务素质，是最终达到防范税收执法危机目的的基础。学习内容包括两方面：一是现行税收法律法规和政策规定，这是日常税收执法的依据和标准，只有透彻掌握了税法知识，才能提高业务能力和执法水平，避免因执法不到位造成玩忽职守，或者在越权执法形成滥用职权；二是执法过错及违规、违纪、违法行为处理的相关规定，这是税收执法人员应努力避免触到的“高压线”。明确税务人员只有熟知不规范执法的相关责任，才能更加自觉地规范执法，有效减少和防范税收执法危机的发生。
二是完善执法监督机制，加大内部惩处力度。必须进一步完善内部执法责任制。要做好岗位职责与工作流程的适配，规范各执法岗位及上下环节之间有效衔接的执法程序；提前发现因执法过程不衔接、难以操作可能导致的管理漏洞和监控不力，及时进行弥补和修正，减少系统潜在危机；继续强化评议考核，充分发挥税收执法责任制的功效，建立起以税收执法责任制为核心的目标管理考核机制；严格过错责任追究，加大内部惩处力度，以促进税务执法人员依法治税由被动转为主动，从“要我规范”到“我要规范”上转变，有效地防止权力滥用行为的发生，减少违法执法行为，化解执法危机。
对策之三：建立健全危机化解运行机制
建立健全危机化解运行机制主要要求税务机关创新税务管理机制，促进依法行政。