行政合理性原则是行政合法性原则的补充与发展，它是指行政机关自由裁量权的行使不仅要合法而且应当合理、客观、公正。

　　合理性原则产生的原因是基于行政机关自由裁量权的存在和广泛适用。自由裁量权是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的自由斟酌选择适当的行为方式的权力。从形式上看，行政主体基于法定范围内自由裁量权的行使所产生的自由裁量行为都是合法行为，即使在客观上背离了社会公共利益，造成不良后果也仅属于不当的行为，不产生违法的问题；但同时又应注意到，严重不当的行政行为也会给相对人的合法权益造成损害。正因为如此，自由裁量权的行使同样必须受到法律的控制，自由裁量权的行使不仅应当合法，而且应当合理、客观、公正，这是法制原则的基本要求。因此，合法性原则与合理性原则相互依存，有效保障行政法制原则的实践，被公认为法制国家的根本原则之一。

　　合理性原则主要包括以下内容：1、自由裁量权的行使必须基于正当的动机；2、自由裁量权的行使必须符合法律授予自由裁量的目的；3、自由裁量权的行使必须基于正确的考虑，即应考虑相关的因素，而不应考虑无关的因素；4、基于自由裁量权的行使所作出的行政行为的内容必须客观公正、合情合理。

　　我国行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”据此，我国学界和司法实务界对行政诉讼中能否适用合理性原则存在颇多争议。一种观点认为，滥用自由裁量权的行为属于违反合法性原则的行为。理由是，从我国行政诉讼立法情况来看，我国行政诉讼法不仅规定人民法院对滥用职权的行政行为可以判决撤销，而且将这一规定与其他形式的违法行为并列在一起，说明滥用职权也是一种非法行为。因此，承认合理性原则没有实际意义。另一种观点认为，对具体行政行为的司法审查实行合法性审查原则，对滥用自由裁量权的合理性审查只是合法性审查原则的例外。

　　笔者认为，第一种观点实质上是把行政自由裁量与合理性原则割裂开来，将使合理性原则失去存在的基础，从而丧失作为行政法基本原则的价值和意义，从而在根本上动摇行政法的基础理论。行政自由裁量行为并非不受任何限制，由行政机关及其工作人员任意作出，它仍应遵循合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了介于自由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国对行政行为的司法审查制度的根本宗旨相悖。基于此，笔者主张，在行政自由裁量权日益扩张，行政滥用职权日益多样化的今天，理应赋予合理性原则以独立的地位，司法审查应该从合法性原则向兼顾合法性与合理性原则转变。

　　与此同时，我们应当认识到司法审查行政自由裁量权具有有限性，应当坚持以合法性原则为主，合理性审查为辅。这是因为，司法审查是一种事后监督行政权的法律机制，不可能解决行政权行使过程中产生的所有问题，它只能在司法权可以影响的范围内实现对行政权监督的目的。司法最终解决原则作为一项法制原则，不能完全适用于司法权对行政权监督的关系上，否则即有司法权取代行政权之嫌。为了有效地行使司法审查权，行政诉讼必须规定一个审查限度，即只有滥用自由裁量权才受到法院的司法审查。自由裁量行为是否合理只能通过行政复议等内部救济途径来解决。

　　合理性原则的提出，为司法审查行政自由裁量权提供了一项实用性很强的司法审查原则，但由于合理性标准的复杂性和可变性，依据这些标准对行政自由裁量行为予以司法审查对法院提出了很高的要求。当我们赋予司法权对行政自由裁量权予以司法审查的权力时，应该把握司法审查行政自由裁量权深入到怎样程度才能达到既控制行政自由裁量的目的又不至于导致代替行政自由裁量权之嫌。

　　首先，司法权应当尊重行政权在自由裁量范围内的合理选择。行政诉讼法的立法目的表现在两个方面，既要保护公民、法人的合法权益，又要保障行政机关依法行使行政权力，因此，司法权应在公共利益与私人利益之间寻求平衡。

　　其次，合理地确定司法审查的范围和力度。司法审查的范围主要体现在法律问题和事实问题两个方面。由于司法权和行政权的职能区别，因此，司法审查行政机关对法律问题的判断，其“度”必强，因为司法人员拥有对法律问题最终判断的权力和技能；司法审查行政机关对事实问题的判断，其“度”适中，因为行政机关熟悉其业务范围内的工作。法院对行政机关认定的事实应相对尊重，尤其是在技术性强的行政管理领域所认定的事实，不能轻易以自己对事实的判断代替行政机关对事实的判断。

　　由于合理性原则的可操作性不强，很难有较为客观的标准来衡量它。符合行政目的、正当考虑、合乎情理等标准主观性很强，所以我国的行政合理性原则尚待进一步细化。我国有学者主张比例原则并且在司法实践中已有运用的范例。

　　比例原则属于合理性原则的范畴，是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式来进行。比例原则强调行政手段与目的之间的均衡关系，通常认为，比例原则中还包含有三个次级原则：第一，适当性原则。即行政机关采取的措施及方法应有助于行政目的之实现，否则即违反适当性原则。如某公司长期假冒他人专利产品行为，工商部门采取的罚款方式已沦为变相收费，无助于保护知识产权，维护市场秩序目的之实现。第二，必要性原则（亦称最小损害原则）。意指在有某种同样可达到行政目标之方法可供选择时，行政机关应当选择对相对人权益侵害最小者，不能超出必要的限度，否则即违反必要性原则。如税务部门有权扣押欠税者财产，若其在扣押产品与扣押生产设备之间选择，则一般应选择前者，因为这对欠税者的损害相对较小。第三，相当性原则。行政机关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，否则即违反相当性原则。如警察鸣枪示警的目的在于制服犯人，若警察鸣枪示警后，犯人畏服，则行政目的已达到。此时，若警察仍向犯人射击致其伤亡，则该侵害与行政目的之间不存在均衡关系，从而违背相当性原则。

　　根据上述情况，法院适用比例原则的司法审查标准是基本合理标准，法院只能纠正严重违反比例原则的具体行政行为。主要理由一是违反比例原则只有达到严重的程度才能被认定为滥用职权或显失公正，否则就是一般的不合理。行政机关可以在两种手段中进行选择时，没有选择对相对人权益侵害最小者，而此时若两种手段给相对人造成的损害差别不大，则属于一般不合理；若差别明显，则属于滥用职权或显失公正。根据行政诉讼法第五十四条的规定，只有在被诉具体行政行为达到滥用职权或显失公正程度时，法院才能作出撤销或变更判决。二是从实务角度看，若求全责备，将违反比例原则程度轻微的具体行政行为一律予以撤销或变更，实际益处并不明显，相反对行政效率的消极影响却很大。因此，比例原则的司法审查标准只能定位在基本合理的水平上。

作者单位：江苏省大丰市人民法院

上海市


《上海市实施〈城市房屋租赁管理办法〉的意见》的操作细则



上海市人民政府于一九九六年八月二十五日发布了《上海市实施〈城市房屋租赁管理办法〉的意见》（以下简称《实施意见》）。这对本市实施建设部《城市房屋租赁管理办法》（以下简称《管理办法》），培育和发展本市的房屋租赁市场创造了有利条件。为进一步规范操作，现结合
本市房屋租赁管理的实际，制定本操作细则。
一、本市市区、郊县城镇（包括乡镇）规划区国有土地范围内，凡一九九六年十月一日起建立租赁关系的房屋，除房管部门直管公房和代理经租房屋、出租给本系统内单位使用和按本市规定的公有住房租金出租给职工居住、并持有《租用公房凭证》的系统公房外，均应按《实施意见》
的规定办理登记，取得《上海市房屋租赁证》（以下简称《房屋租赁证》）。
二、除一九九一年十二月三十一日前已出租的私有居住房屋外，凡在一九九六年十月一日前已建立租赁关系的列入本操作细则第一条规定范围内的房屋租赁，均应在一九九六年十二月三十一日前补办房屋租赁登记、取得《房屋租赁证》。其中，已按《上海市私有房屋租赁管理办法》和
《关于加强本市私有房屋出租综合管理的联合通知》办理登记或取得《私房出租许可证》的租赁当事人，则应在一九九六年十二月三十一日前，持原已加盖“上海市××区（县）房产管理局（所）房屋租赁合同备案专用章”的租赁合同或发给的《私房出租许可证》，换发《房屋租赁证》。


三、出租的房屋必须具备《实施意见》规定的条件。其中，需向境内流动人口出租或转租私有居住房屋的，应按规定向公安派出机构申请《房屋租赁治安许可证》；需向境外单位或个人出租或转租非外销批租地块上的房屋，应按《实施意见》第六条规定的管理分工，向市或浦东新区房
地产交易管理部门填报《涉外租赁申请表》，经市或浦东新区房地产交易中心初审及市房地局或浦东新区规土局复审同意后，方可正式办理租赁手续。
四、自一九九六年十月一日起，房屋租赁当事人签订的租赁合同，或在此以前已建立租赁关系，经当事人协商重新订立的租赁合同，均必须具备《管理办法》规定的条款内容。
房屋租赁当事人可使用由市房地产局会同市工商局拟订的《上海市房屋租赁合同》规范文本。在订立时，需对规范文本条款进行补充的，则应符合《管理办法》的规定。
五、私有非居住房屋出租，房屋租赁当事人签订的租赁合同，应根据《上海市公证条例》的规定，经上海市公证机构办理公证。其他房屋的租赁合同公证或鉴证，则以租赁双方当事人自愿为原则。
六、房屋租赁当事人应在租赁合同签订后的15天内，按《实施意见》的规定，办理房屋租赁登记。在市或各区、县、浦东新区房地产交易中心建立后，房屋租赁登记统一由市或各区、县、浦东新区房地产交易中心负责受理，未建立前，则先暂由市或区、县、浦东新区房地产交易管理
所负责受理。各县乡镇房屋租赁登记，由各县房地产交易中心或房地产交易管理所委托乡镇房管所负责受理（各受理部门，以下简称为房地产交易管理部门）。
七、市房地局授权市、浦东新区、各区、县房地产交易管理部门对房屋租赁当事人提交的租赁合同和有关证件进行审核，并核发由市房地局统一印制的《上海市房屋租赁证》。
八、租赁双方当事人在办理租赁登记时，除应提交已签订的租赁合同外，还应分别交验有关证件。
（一）出租人应交验的有关证件：
1．房地产权证或房屋所有权证和土地使用权证。
其中：向境内的外来流动人员出租私有居住房屋的，则还应提交公安派出机构核准发给的《房屋租赁治安许可证》；向境外单位或个人出租非外销批租地块上房屋的，则还应提交经市房地局或浦东新区规土局审核同意的《涉外租赁申请表》；出租已抵押房屋的，则还应提供抵押权人同
意出租的书面证明。
2．出租人的身份证明或出租单位的合法资格证明。
其中：共有房屋，还须提交其他共有人同意出租的书面证明或委托书；代理人受委托出租的，还须提交房屋所有人委托代理出租的书面证明。受境外单位或个人委托出租的，则应提交经公证或认证的委托代理出租的书面证明。
（二）承租人应交验的有关证件：
境内个人须提交居民身份证或户籍证明；
境内单位（包括“三资”企业）须提交单位工商注册登记证明；
境外人士须提交护照或回乡证明；
境外单位除法律、法规另有规定外，须提交经公证或认证的合法资格证明。
九、房屋租赁登记审核程序：
1．房屋租赁当事人在租赁合同签订后的15日内，根据《实施意见》第六条规定，分别到市或区、县或浦东新区房地产交易管理部门办理租赁登记。填写由市房地局统一印制的《上海市房屋租赁登记申请表》（以下简称《租赁登记表》（一式三份），并提交租赁合同及应交验的有关
证件。
2．房地产交易管理部门受理房屋租赁登记申请后，应对当事人提交的租赁合同和有关证件进行审核，并在《租赁登记表》上提出审核意见。审核的内容应包括：
（1）租赁当事人是否具备相应的条件，所提供的证件是否合法有效；
（2）出租的房屋是否符合《实施意见》的规定条件；
（3）租赁合同是否具备《管理办法》规定的条款内容；
（4）当事人的租赁行为是否符合租赁政策法规的规定。
3．经审核，凡符合规定的，由房地产交易管理部门自受理房屋租赁登记申请之日起的5日内核发《房屋租赁证》；凡不符合规定的，则由房地产交易管理部门将房屋租赁当事人提交的租赁合同和有关证件退交房屋租赁当事人。
十、非特殊原因，《房屋租赁证》有效期限最长不得超过两年。凡租赁当事人在房屋租赁合同中约定的租赁期在两年或两年以内的，按合同实际租赁期填发《房屋租赁证》；合同租赁期超过两年的，则先填发有效期限两年，到期由租赁当事人持原已登记的房屋租赁合同和《房屋租赁证
》，到原受理登记的房地产交易管理部门换发新的《房屋租赁证》。
十一、房屋租赁经登记，取得《房屋租赁证》后，租赁双方当事人应认真履行租赁合同，除《管理办法》第十二条规定的情况外，任何一方均不得擅自变更或解除合同。
凡租赁双方当事人根据《管理办法》第十二条规定变更或解除租赁合同的，则应在变更或解除合同之日起的15日内，向原受理登记的房地产交易管理部门办理变更或注销登记。
十二、房屋承租人在租赁期限内，征得出租人同意，可以将租赁房屋一部分或全部转租给他人。但未按本操作细则第三条规定取得《房屋租赁治安许可证》的私有居住房屋或经审核同意涉外租赁的非外销批租地块上的房屋，不得向境内的外来流动人员转租，或向境外单位或个人转租。
出租人可以从转租中获得收益。
房屋转租，转租双方当事人应签订书面的房屋转租合同。转租合同经原出租人书面同意后的15天内，向原受理登记的房地产交易管理部门办理登记手续。
十三、办理房屋转租登记时，转租当事人应填写《房屋转租登记申请表》（以下简称《转租登记表》），并提交下列证件：
1．转租双方当事人订立的《房屋转租合同》；
2．该房屋已经登记的《房屋租赁合同》和《房屋租赁证》；其中，向境内的外来流动人员转租私有居住房屋的，或向境外单位或个人转租非外销批租地块上房屋的，则还应分别按本操作细则第三条规定提交《房屋租赁治安许可证》或经审核同意的《涉外租赁申请表》；
3．根据本操作细则第八条第（二）款规定，转租承租人需交验的有关证件。
十四、房地产交易管理部门应自受理房屋转租登记申请之日起的5天内，对当事人提交的转租合同及有关证件进行审核，并在《转租登记表》上提出审核意见，凡符合规定的，由房地产交易管理部门在原《房屋租赁证》背面的转租注记栏中加盖该房地产交易管理部门的准予转租专用章
后，退交转租当事人。
十五、各房地产交易管理部门应积极配合税务机关做好房屋租赁税收的征管工作。在按规定核发《房屋租赁证》或在《房屋租赁证》背面的转租注记栏中加盖准予转租专用章后的5天内，应将有关《租赁登记表》或《转租登记表》送交给税务机关，并协助进行纳税宣传和纳税检查。
十六、各房地产交易管理部门应按规定要求，认真做好房屋租赁、转租等情况的统计工作，按时填报有关报表；认真做好房屋租赁、转租资料的归档保管工作。凡经登记的《租赁登记表》、房屋租赁合同和《转租登记表》、房屋转租合同等有关资料，均应按承租人承租房屋的先后顺序
，将有关资料装订成册，按幢建立房屋租赁件袋。
一九九六年八月一日



1996年9月17日