劳动和社会保障部


张左己部长提出近期劳动和社会保障工作目标
劳动部



5月17日，全国劳动和社会保障厅局长座谈会在北京召开。劳动和社会保障部部长张左己作了工作报告。他指出，刚刚闭幕的国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，是一次十分重要的会议。中共中央、国务院召开这次会议，江泽民总书记、朱容基总理作重要讲话，吴邦
国副总理作工作报告，李鹏、胡锦涛、尉健行、李岚清等党和国家领导人出席会议，不仅对再就业工作是个巨大的推动，对整个劳动和社会保障工作上一个新台阶也具有十分重大的意义。他要求各级劳动和社会保障部门都要认真学习、深刻领会这次会议精神，认真抓好落实，并以此为契机
，推动劳动和社会保障领域各项工作的开展，开创新形势下劳动和社会保障工作的新局面。
张左己在工作报告中主要讲了三个问题：
一、形势和使命；
二、近期的主要任务；
三、转变思想观念，改进工作作风。
在阐述形势和使命时，张左己指出，我们必须清醒地看到，伴随着劳动和社会保障机构的统一，社会热点、焦点的集中，责任、压力的增大也与之俱来。我们既要头脑清醒、正视困难，更要充满信心、有所作为。我们的目标是，争取经过3—5年的时间，初步建立起适应社会主义初级
阶段生产力发展水平，符合社会主义市场经济要求的劳动制度和社会保障制度，使广大城镇劳动者得到比较充分的就业和基本的社会保障，为保证国有企业三年走出困境，并初步建立现代企业制度，为保证国民经济持续、快速、健康发展，为社会的长治久安做出我们的贡献。
张左己指出，党中央、国务院对劳动和社会保障工作十分重视。以江泽民同志为核心的中央领导集体，心系下岗职工，十分关切他们的生活和再就业问题。新一届中央政府把再就业工作当成首要任务来抓。我们要充分认识组建劳动和社会保障部的重要意义，充分认识劳动和社会保障工
作在改革、发展、稳定大局中的地位和作用，认清形势，明确使命，抓住机遇，迎接挑战，把劳动和社会保障事业推向新阶段。
关于近期的主要任务，张左己指出，可以将今后几年劳动和社会保障工作的主要任务概括为：三个重点、两个确保、一个统一，也就是“三二一”，作为我们的工作目标。所谓三个重点，一是国有企业下岗职工再就业，二是养老保险制度改革，三是医疗保险制度改革；所谓两个确保，
一是确保国有企业下岗职工的基本生活，二是确保离退休人员养老金的发放；所谓一个统一，就是对社会保险实行统一管理。
张左己强调，抓住三个重点，是今后几年劳动和社会保障制度改革的三项主要任务，必须加大力度，力求突破，完成中央提出的国有企业下岗职工再就业的任务，实现三年内初步建立新的养老保险和医疗保险制度的目标。
就做好国有企业下岗职工的再就业工作，张左己指出，再就业工作是中央交给我们的首要任务，是我们的头等大事。要紧急动员劳动和社会保障系统的全体同志，认真学习贯彻这次中央会议精神，结合各地实际，立即制定落实的措施和办法，务必在今年底以前取得明显的实际效果。他
强调做好国有企业下岗职工再就业工作必须妥善处理好几个重要关系。
一是要处理好保障基本生活和再就业的关系。这是治标与治本的关系。必须标本兼治，在保障基本生活的前提下，下大力气抓再就业。要通过各种渠道开发就业岗位，下岗职工再就业岗位的新的增长点在基础设施和基础产业，在第三产业特别是服务业，在中小型企业以及非公有制企业
，这是安置下岗职工再就业的主攻方向。各地的扶持和优惠政策也要往这上面下功夫；就业服务措施要跟上，包括加强就业指导，提供及时和高质量的信息咨询服务，特别是要加强再就业培训；转变就业观念，不仅下岗职工的就业观念要转变，我们自己也要转变观念，对新形势下的就业问
题要有新的认识，新的思路，新的方法。
二是要处理好再就业和就业工作的关系。这可以说是重点和全局的关系。要时刻想到，我们不仅面临着1000多万的下岗职工问题，同时还面临着500多万的失业人员和每年800万左右的城镇新增劳动力。应当认识到，“再就业”是在特定历史条件下的特定称谓，具有历史过渡
性。再就业工作本来就是就业工作的一个组成部分，是当前就业工作的一个特殊方面，是就业工作的重中之重。而下岗职工则是就业人群中的特殊群体，是需要特别关照的对象。从根源上看，这一问题之所以突出，正是计划经济体制下传统就业制度留下的隐患。从现实来看，这一问题解决
得好与坏，在相当程度上取决于整个就业工作的好坏和就业状况的变化。从方向上看，这一问题的根本解决，依赖于市场就业机制的形成，依赖于劳动力市场的培育和发展。这些恰恰是就业工作的根本任务。所以，我们必须深刻认识就业工作的长期性、艰巨性，把促进就业摆在战略高度，
持之以恒地抓紧抓好。
三是要处理好下岗职工再就业和建立新的就业机制的关系。这可以说是当前与长远的关系。我们一定要明确，解决下岗职工的再就业问题，最终要走向市场，靠市场机制实现再就业。对劳动力市场的建设，朱容基总理多次强调信息服务、职业介绍、就业指导要科学化、规范化、现代化
。这既是改变目前落后的面对面洽谈方式的现实需求，也是为完善市场就业制度而进行准备的长远打算。我们要抓紧落实，加快培育新的机制，以适应建立现代企业制度的要求。
四是要处理好城镇劳动者就业和农业剩余劳动力转移的关系。这可以说是城市与农村的关系。必须统筹考虑城乡就业，把农业剩余劳动力向城镇和非农领域转移纳入整个就业工作之中，在抓好城镇就业工作的同时，抓好农村劳动力开发就业与有序流动工作。为充分开发利用农村丰富的
劳动力资源，同时也是为了减缓对城镇的就业压力，必须长期坚持引导农村劳动力就地就近转移为主的方针，通过发展乡镇企业、小城镇和农业深度开发，吸纳农业剩余劳动力就业。对城乡劳动力流动的规模，有必要进行合理调控，并将进城务工的农民工流动有序化工作纳入制度化、规范
化的轨道。
就搞好养老保险制度改革，张左己指出，养老保险制度改革一直是社会保险制度改革的龙头。我们要按照中央这次会议提出的要求，进一步解放思想，适应改革的迫切需要，以解决欠发养老金问题为契机，以建立养老保险基金调剂机制为突破口，以实现养老保险省级统筹和全面覆盖为
主要内容，以建立统一的社会化养老保险制度为目标，进一步加大改革力度，在难点问题上动刀子，力争年内使养老保险制度改革有一个突破性进展，到本世纪末，实现一次大的飞跃。
一是全面落实国务院要求，年底前实现企业基本养老保险制度统一并轨。二是迅速提高统筹层次，按照国务院的要求，年底前全部实行省级统筹。三是立即着手解决行业统筹问题。要根据中央的统一安排，加强领导，精心组织，主动做好移交工作，保持社会和职工队伍的稳定。总的要
求是，要一视同仁，不能挑肥拣瘦；要顾全大局，不能搞地方保护主义；要搞好衔接，不能出现脱节断档。行业统筹纳入地方统筹后，对各级社会保险机构的管理服务工作提出了新的要求，必须提高管理水平，增强服务意识，把管理服务工作搞得更好，使11个行业的企业及职工满意。四
是努力扩大覆盖范围，提高基金支付能力。五是尽快改差额缴拨为全额缴拨，加速向社会化管理迈进。这有利于确保离退休金的及时、足额发放，有利于减轻企业的事务性负担，有利于加强对养老保险基金的监管。这样做，是企业参加养老保险的直接要求，是为企业和劳动者服务的具体体
现，不仅要快办，而且必须办好。
张左己强调，必须加强基金管理，保证基金安全完整。按照中央的要求，尽快实行“收支两条线”办法，基本养老保险基金纳入“财政专户”。这是一项根本性的管理措施，必须坚决执行。张左己特别申明一点，从本届政府任期开始，要更加严格地执行基金监管规定及各项财会制度，
决不允许发生新的挤占挪用现象。对发生问题的，可以划出两个时限：凡在1997年7月29日国务院领导重申纪律后发生的，对有关责任人员要严肃查处，从重处分；凡在新一届政府任期开始之后再发生的，对有关责任人要更加严厉地查办，罪加一等。在机构改革过程中，各有关部门
都要对所管理的社会保险基金进行全面清查，交一个明白帐。
上述几个方面的改革任务是互相衔接，互相促进的，需要统筹规划，协调推进。
就加快医疗保险制度改革步伐，张左己分析了我国现行公费医疗、劳保医疗制度弊端丛生、难以为继的状况，介绍了经中央和国务院原则同意的医疗保险制度改革思路和目标任务，要求各地劳动和社会保障部门要高度重视，从本地实际情况出发进行摸底、测算，把工作做在前面，为6
月份国务院医疗保险制度改革工作会议之后贯彻会议精神做好充分准备。
张左己强调，务必做到两个确保，是促进国有企业改革和保持社会稳定的重要保障措施，必须以高度的政治责任感，努力完成这两项十分紧迫的任务。
在确保国有企业下岗职工的基本生活方面，张左己强调，当前最关键的是要做到三个落实。一是组织落实。按照中央的要求，各地要自下而上地建立再就业服务中心组织体系，有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心或其他服务机构，为下岗职工发放基本生活费。各地要高度重视这
一问题，采取有效措施，推动再就业服务中心的建立，防止企业将下岗职工推向社会不管。二是资金落实。中央已经明确，再就业服务中心的资金来源，原则上采取“三三制”的办法解决。财政负担部分，中央企业由中央财政解决，地方企业原则上由地方财政解决，中央财政给予一定的支
持。为保证从失业保险基金中的调剂部分落实到位，各地要抓紧落实中央关于提高失业保险基金收缴比例和个人缴纳失业保险费的要求，增加资金来源。三是政策落实。再就业服务中心要真正动作起来，对国有企业下岗职工进行托管，不仅是发放基本生活费一项，还包括代缴养老、医疗、
失业三项社会保险费，组织转岗培训，介绍再就业等任务。基本生活费的具体标准由各地根据当地工资和消费水平确定，原则上应当略高于失业救济的标准，但要逐年递减，目的是促使下岗职工积极再就业，使再就业服务中心有进有出，出多于进，防止把再就业服务中心变成“死水池”。

经商有关部门同意，并由国务院领导批准，下岗职工基本生活保障制度要与失业保险和城市居民最低生活保障制度相互补充、前后衔接，以发挥综合保障功能，形成具有中国特色的社会保障体系。托管三年后仍未就业的下岗职工，由失业保险接过来，按规定可以享受不超过两年的失业
救济。失业救济期满仍未就业的，由最低生活保障制度最后兜底，按规定申请领取城市居民最低生活保障金。
在确保离退休人员养老金的发放方面，张左己指出，总的指导思想是突出重点，明确目标，按照国务院的要求，立即按时足额发放养老金，重点保证参加社会统筹的离退休人员的养老金发放，不再发生新的拖欠，并逐步补还以前欠发的养老金。为此，各地必须做到：
一要保证参加统筹的离退休人员养老金的发放。参加养老保险社会统筹的企业，如果因为企业经营困难确实无力按时缴纳养老保险费，社会保险机构不能一停缴就停止发放养老金。可以允许这类企业缓缴，在缓缴期以内，社会保险机构应按时足额发放养老金，资金由养老保险基金支付
。没有参加统筹的企业，支付离退休人员养老金有困难的，由当地政府负责帮助企业采取有效措施解决。
二要加强地区、城市间基金余缺调剂。已经实行省级统筹的省、自治区、直辖市，在省内调剂余缺，保证发放。未实行省级统筹的地区，要建立省级调剂金，在省级调剂到位之前，也可以采取由省出面组织，欠发严重的地市向积累结余较多的地区借款、由财政贴息的方法，以救燃眉之
急。
三要加大基金收缴力度，“三收”补“一欠”。一是提高基金收缴率；二是抓紧收回企业拖欠的养老保险费；三是尽快清理追回被挤占挪用的资金，以此来保证养老金发放的需要，缓解拖欠养老金问题。
四要严格控制提前退休。不得以任何理由乱开提前退休的口子，已经开口子的要立即纠正。按规定提前退休的，也要减发养老金。对部门、企业自行办理的提前退休人员，社会保险机构可以不予接受，并继续收缴其养老保险费。
张左己强调，实现一个统一，对社会保险实行统一管理，建立统一的社会保险制度，这是中央赋予我们的重要职责。统一的工作千头万绪，要抓住几个主要的问题先做。为了做好这项工作，张左己从指导思想上提出如下原则性意见：
一是统一不仅是机构的统一，而且是对整个业务工作的统筹管理。按照政事分开的原则，统一管理机构应该包括：统一建立社会保险行政管理机构、社会保险基金经办机构和社会保险基金监督机构，行政管理、业务经办、监督检查三个方面密切配合，相互制约，逐步形成社会保险基金
的筹集、运营、给付的良性循环机制，提高社会保险事业的综合管理水平。同时，要积极推动建立由政府有关部门、缴费单位、职工群众代表及有关专家、社会知名人士参加的社会保险基金监督委员会。
对整个业务的统筹管理，简言之，就是养老、医疗、失业、工伤、生育保险“五保合一”，城镇企业、机关、事业单位和农村社会保险“四位一体”。
二是统一不是简单的业务相加，而是要发挥综合效应。社会保障工作的统一管理，就是要在统一机构的基础上，统一规划、统一实施、统一制度、统一政策，目标是建立多层次的社会保障体系，提高社会保障事业的管理水平。统一管理的意义在于形成新的工作机制，发挥整体优势，产
生综合效应。规划要统一制定，组织实施也要统一进行，处理好各项保险制度改革之间的衔接关系，使之相互配套，相互协调，这样才有利于统一的社会保险制度的建立和统一劳动力市场的形成。发挥综合效应的一个很重要的方面，就是要逐步把目前过重的企业缴费负担降下来。办法就是
对现行的社会保险费收缴体制进行带有根本性的改革，实行统一征缴的体制。即按照五个险种的实际需要，并根据国家和地区经济发展水平以及企业和劳动者的承受能力，综合确定社会保险费收缴比例，相应合理确定各个险种的使用比例，统一收缴，分别入账，分别使用，统一管理和监督
。这样做，既有利于控制费率，减轻企业负担，也有利于加强基金收缴，降低管理成本。
三是实行统一管理必须统一立法。总的指导思想是，立法决策要与改革决策紧密结合，改革的重点也是立法的重点。安排立项的原则是在统筹规划的前提下，突出重点、注重实效、急需先立、逐步完善。重点是加强社会保险立法，主要目标是制定《社会保险法》，今年着手论证，明年
完成起草并报国务院，争取能在2000年颁布。当务之急则是制定《社会保险基金征缴条例》，以解决加强征缴工作之急需，并为统一收缴提供法律依据。年内还要争取颁布《失业保险条例》。当然，劳动立法也要继续加强，重点是《劳动合同法》，争取在近两年内颁布。各地也要高度
重视立法工作。
四是实行统一管理，还需要建立统一的统计信息管理系统。各地对统计信息工作一定要予以高度重视，从补充人员、解决经费、添置设备等方面，给予大力支持。当前特别要下大力气建立健全企业职工分流及下岗的统计制度，为做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作提供可
靠的数据基础。
张左己最后强调了关于转变思想观念，改进工作作风的问题。他提出，劳动和社会保障部门必须加强自身建设，树立大局观念、服务意识、务实作风、协作精神和廉洁形象。他在对这五个方面分别作了阐述并提出明确要求后指出，这五个方面的要求就是我们的部风、部训，是整个劳动
和社会保障系统的行为准则，部机关要带头贯彻落实，各级领导干部要率先垂范，全体干部都要认真遵循。希望各级地方劳动和社会保障部门加强对部机关工作的监督，上下共同努力，树立起劳动和社会保障部门的良好形象。



1998年5月17日
李开国 西南政法大学 教授 , 张铣




关键词: 预约；效力；违约责任；类型化
内容提要: 随着经济的飞速发展，全球化的不断加剧，市场主体相互间依赖程度日趋加深，缔约活动日益变得复杂、漫长和艰难。由古典契约法理论所构建起的“要约——承诺”这种带有“浪漫色彩”的简单缔约方式已不能完全满足市场主体对缔约方式多样化的需要。其次，在古典契约法下，市场主体在缔约阶段的权利仅能通过缔约过失责任予以保护，而这在实务中早已被证明是不够的。预约，作为规制当事人在缔约阶段权利义务的特别契约，是弥补上述缺陷的重要手段。本文采取类型化处理的进路，通过将实务中名目繁多的预约按照两层分类标准分别进行讨论，并针对此分类标准下的该类型预约规定了具体的效力及违约责任，以期建立起周延的预约法律制度。


预约，是相对于本约而言的一种特殊合同，它指向本约的缔结，诚如郑玉波先生所言，“预约乃约定将来成立一定契约之契约”[1]。在实际生活中，我们能看到各种名目的预约，如意向书、允诺书、临时协议、原则性协议、谅解备忘录等等，不一而足。对这些形形色色而又现实存在的预约在法律上应如何处理？我国《合同法》没有规定，理论上探讨这个问题的文献虽然不少，但是在我们看来，现有文献都没有寻找到构建预约法律制度的合适路径。


要构建完善的预约法律制度，首先应以预约在《合同法》上的定位作为讨论起点。我们认为，虽然预约是合同的一种，但应作为除要约—承诺的经典缔约模式外的另外一种缔约程序。理由除了预约出现在当事人对本约进行缔约磋商阶段且指向本约的订立外，更在于传统缔约模型在现代商业活动中实际作用的弱化。在传统缔约模型中，当事人为了达成最终的合意，总是以一方提出要约，另一方承诺的方式进行，再复杂一点，就是要约，反要约，再反要约……最终以承诺或不承诺告终。不难看出，这是一种适于电传或邮件进行磋商的模式，具有一定的局限性，更让人产生这纯粹只是一锤子买卖的感觉。双方缔约之前没有任何关系，缔约过程关系也就体现在要约、反要约与承诺之上。这种带有一点浪漫主义色彩的契约缔结过程是在完全独立对等的不相识的单个人间通过交涉缔结的，孤立于契约缔结之前和缔结之后的社会关系[2]。


进一步说，传统缔约模型是由古典契约法建立的，那时处于17—18世纪的自由资本主义时期，市场主体之间的分工度和依存度并没有现今的社会高，市场上的商品具有较大的同质性，所能从事的交易活动依赖度较低，交易的复杂程度亦不高，通过这种缔约方式完全可以胜任日常交易的需要。从那个时代到现在，整个资本主义社会发展经历了自由资本主义、垄断资本主义直至今天的后垄断资本主义时代，市场环境已经发生了重大变化。在今天，欲进行交易的主体要订立契约需要通过反复深入的磋商才能达成，而非简单的要约、反要约中包含的文字所能承载。交易主体背后的各种关系将在缔约过程中不断影响双方的行为，在缔约磋商阶段就可能影响到双方具体的利益。古典契约理论的要约—承诺模式正日趋为交易主体所抛弃，亟待一种新的缔约方式的出现。于是，市场交易中出现了预约，就双方所达成的一致意见予以固定，对双方在缔约中的权益进行确认和保护。将预约作为要约—承诺外的缔约方式，能够给予当事人更大的缔约磋商空间。但是下一个问题随之而来，在传统的缔约模型中，一方要约另一方承诺就意味着本约的订立，那么将预约作为要约—承诺模式外的另一缔约程序，预约的签订是否必然意味着本约的订立？要对这一问题作出回答，首先必须回答预约的效力是什么，也即预约对当事人到底有什么样的约束力。然而对效力问题的回答仅是第一步，就完整的法律制度来说，均是法律效力和法律责任相结合的产物，因此还需要考察预约的法律责任。本文对预约的分析也采用传统路径，从预约的效力入手进行梳理和分析，并进而将相应的预约效力与责任相对接，形成完整的预约法律制度。




一、预约的效力




现行法学理论中探讨预约效力的文献不在少数，我们大致进行了梳理，主要有以下四种学说：


(一)必须磋商说


该说主张：“当事人之间一旦缔结预约，双方在未来某个时候对缔结本约进行了磋商就履行了预约的义务，是否最终缔结本约则非其所问。”[3]意指只要当事人诚信履行了磋商义务，就被视为适当履行了预约义务。


(二)必须缔约说


王泽鉴先生持此观点，他认为：“预约债务人负有订立本约的义务，权利人得诉请履行，法院命债务人为订立本约的意思表示，债务人不为意思表示者，视同自判决确定时已为意思表示。”[4]


(三)区分说


这种学说是在分析了上述两种学说的利弊后提出来的。该说认为，“必须磋商说”和“必须缔约说”均过于偏向某一方的利益，不利于双方权利义务的平衡。此外，“必须磋商说”下，一方当事人只要准时按预约的规定与其他当事人进行协商就完成了义务履行，这样很容易流于形式；“必须缔约说”在预约中并未就本约主要条款达成合意的情况下强制其缔约不能反映当事人的真实意思，不利于意思自治。所以，应当按照预约中涉及本约必要条款完备程度划分预约的效力。如果必要条款不完备，应适用“必须磋商说”；如果必要条款已完备，应适用“必须缔约说”[5]。


(四)所有内容完备的预约视为本约说


该说认为：“如果预约实际上已具备本约之要点而无须另订本约者，应视为本约。”[6]“台湾地区‘最高法院’1975年台上字第1567号判例认为：预约系约定将来订立一定契约(本约)之契约。倘将来系依所订之契约履行而无须另订本约者，纵名为预约，仍非预约。”